中国信访制度的历史及现状分析

张春照

[摘要]本文分析了中国的信访制度的由来、历史演变;现阶段的现状、特征以及产生的根源。认为信访制度是中国特色的政治参与和权利救济制度,信访制度在中国的消亡将是一个长期的历史过程,而这一过程必然伴随着司法审判制度、行政救济制度的逐渐完善。

[关键词]信访制度;历史;特征;原因;现状

信访制度在中国古代早已有之,而且是中华文化中一项极具特色的制度。古代的信访制度对现代的信访制度有着一定意义的影响。现在,在学术界对于信访制度的去与留、存与废、改革与完善有不同的观点。本文拟通过对中国信访制度的历史和现状分析,对我国信访制度的改革与完善提供一定的借鉴。

一、信访制度的历史和发展

1、古代信访制度的简要概况

信访制度在中国的历史可以说是源远流长。早在古代就有进京拦轿“告御状”的说法,是指冤民越级直接上书中央机关或直接诉冤于皇帝的申冤方式。再如“登闻鼓”,即冤者不服判决,可以不受诉讼审级的限制,击鼓鸣冤直接诉冤于皇帝,有专人受理并由皇帝指定官吏重新审理的“登闻鼓”直诉制度。在中国古代信访现象和制度早已有之。当然,那时的信访制度还不是现在意义上的信访制度,充其量是一種直诉制度。直诉制度,是指中国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。

现在的信访制度就是由古代的直诉制度发展演变来的,只是现在没有专制制度下的皇帝,信访只能找高层领导,通过法律外的途径解决。

中国古代的信访制度经过几千年来的发展,积累了相当丰富的经验,同时也留下深刻的教训,这种独具中国特色的政治制度是古人给我们留下的宝贵文化遗产,值得我们认真地吸收和借鉴。

2、信访制度在新中国成立后的发展和演进

实际上,在新民主主义革命时期以毛泽东为领导的中国共产党人就十分重视人民的信访工作。在那时信访活动的性质已经发生了改变。我们党依据人民群众的来信来访,了解了大量的敌情,联系了广大的基层群众。打败了日本帝国主义,埋葬了蒋家王朝,建立了新中国。信访在新中国的成立中发挥了重要的作用。

新中国成立后,信访活动也进入了一个新的历史时期。广大的人民群众以主人翁的精神和极高的热情投身到革命斗争和建设事业中。人民群众的信访热情空前活跃,为了适应新的形势,新的信访制度便随之产生。比如到1957年党中央在北京召开第一次全国信访工作会议,通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》等。中央机关和地方政府总结归纳了各自行之有效的工作方法。从中央到地方,信访机构设置以及人员配备情况有了较大的改善。

信访制度作为中国特色的政治参与和权利救济制度,是一种特殊的权利救济方式。伴随着经济社会的发展,新中国的信访工作和信访制度在功能上有了一个较大的转变,从最初共产党询政、问政与民,广泛、密切地联系群众,到化解纠纷、实现权利救济,解决人民生活、生产中的问题。该制度的演变大致经历了三个阶段:第一阶段,大众动员型信访。从1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》出台,到1978年第二次全国信访工作会议的召开。人民信访工作经历了发展、活跃、受挫的阶段,这一阶段的信访受到政治运动、经济社会发展的制约,每逢政治运动出现或结束,来访来信就会增多,反映揭发他人问题,要求平反,落实政策。第二阶段,拨乱反正型的信访。从1978年第二次全国信访工作会议的召开,到1982年第三次全国信访工作会议的召开。由于林彪、“四人帮”的长期干扰和破坏,全国积案如山,急待解决的问题非常多。来访来信的主要内容涉及解决大批历史遗留问题,平反冤假错案。信访又走进了国家政治生活的中心位置。这一阶段是信访工作的修复阶段,确保信访渠道的畅通,维护正当上访群众的利益,巩固发展安定团结的大好政治形势。第三阶段,安定团结型信访。从1982年全国第三次信访工作会议召开到现在。从1982年国家宣布拨乱反正任务的基本完成,信访制度的主要功能转变为化解纠纷、实现人权救济。这一时期也是信访工作改革的尝试阶段,1995年《信访条例》的颁布,标志着我国信访工作法制化的开始。这一阶段信访工作的重点是做好群众工作,为群众排忧解难,为社会化解矛盾,促进社会和谐发展。

二、信访制度的现状

1、现阶段我国群众信访活动的特征

伴随我国改革的力度不断加大、领域不断拓宽,诸多的社会矛盾逐步显现。信访工作被喻为社会关系的“润滑剂”和社会矛盾的“调节器”,在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的独特作用。

信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,也是民意表达的重要渠道。要破解社会矛盾,首先要分析现阶段我国信访的特点,并分析原因,然后找到解决问题的方式。

(1)信访总量呈现陡长趋势,而且持续高位运行。从1993年以来全国的群众来信来访总量呈现陡长趋势,形成了建国以来又一个信访高峰,并且一直持续到现在。虽然从2005年开始,伴随许多有效措施的出台和实施,扭转了全国信访总量12年攀升的势头,信访总量、集体上访量、非正常上访量、群体性事件有所下降。但据国家统计局权威发布,全国的信访总量依旧在高位运行。

(2)信访中涉法涉诉的案件增多。作为一种维护权利的手段,信访制度得到了广大人民群众的认可和运用。人民群众把信访作为成本最低的权利救济方式,很多可以通过法律途径解决的问题,依然还要到党委政府上访,对司法机关的判决、处理不满,寻求用信访来解决,以此来达到自己的诉求愿望。涉法涉诉的案件是信访部门很难处理的,同时又很难说服上访人。这也反映了司法的尴尬,也对司法独立和司法权威构成一定的伤害。

(3)信访中越级上访、群访现象不断,激访现象、异常信访时有发生。

部分群众绕过当地政府,直接到市级、省级政府上访,有的甚至进京上访,试图通过上级部门施压来解决问题。群访现象是指有的群众在信访过程中,以数量来达到上访的目的,在少数人领导和组织下,有计划、有组织地统一服装,统一口号,在“人多势众”、“人多力量大”的观念影响下,采取拉标语挂横幅、静坐请愿、围堵马路等现象。群访现象在我国的信访中占有一定的比例。激访现象是指在信访过程中,信访者的要求得不到满足、对信访结果不满意,或信访权利受到侵犯等情况下,信访人采取自杀、自残等过激行为,来表达自己的愿望。他们采取这样的行为主要受“人死为大”的传统观念的影响,或是认为走投无路,没有办法,生不如死。总之,这类上访事件对人民的生产、生活造成极大的影响,也影响了社会正常的秩序。

(4)信访中涉及的面较广而且问题集中,矛盾错综复杂。现阶段我国信访问题主要集中在以下方面:企业改制、劳动及社会保障问题;三农问题;涉法涉诉问题;城镇拆迁安置问题;干部作风问题;环境污染问题等方面。涉及的范围比较广,涵盖社会的所有方面。这些问题都和广大群众的切身利益息息相关,易引起周围群众的共鸣。而且有的多种矛盾互相交织在一起,涉及人之多,处理难度之大,都是少有的。合理的诉求和不合法的行为相混合,处理的难度极大。如果处理不好,可能会导致恶性群体事件的发生。

我国现阶段信访的特点充分暴漏了我国信访制度的缺陷和不足。在历史上,我国的信访制度在联系群众、密切干群关系,调解纠纷、化解矛盾等方面确实起到重要的作用。但是,伴随我国经济社会向纵深发展,行政体制改革、政治体制改革远远落后于市场经济发展的速度和广大人民群众的需求。现存的信访制度存在许多不足,已不能完全满足当前市场经济的发展。

2、我国信访现状的原因分析

现阶段我国群众信访活动呈现上述特征,原因是多方面的,既有生产力与生产关系、经济基础与上层建筑间的矛盾,又有我国信访制度方面的原因,还受我国的文化传统、以及人民心理因素的影响,当然还有许多社会不公现象的存在。

(1)根本的原因是生产力与生产关系之间的矛盾。马克思主义认为,生产力与生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾是人类社会的根本矛盾。信访现象是人民对现实无法满足自身需求的一种反应,是人类社会的一种现象,属于生产关系范畴。

改革开放30年以来,我国的生产力水平不断地发展和提高,会催生新的生产关系,不断打破旧的生产关系的限制。新的生产关系的出现会打破旧的生产关系的利益平衡,将会出现新的利益均衡,利益受损者就会保护自己的利益,产生对现实的不满,就会求助于信访。可以说,生产力与生产关系的矛盾必然会催生群众信访的产生,并将长期存在。现阶段我国的经济取得了巨大的发展,但是隶属于上层建筑的政治体制在我国发展明显缓慢、并滞后于经济的发展。经济上富裕的人们开始寻求政治地位、公民权利和人格尊严等權利。而这方面的需求一时也无法得到满足,而信访是他们满足需求的方法、手段。当大量的信访不能及时有效的办理,就会导致大量信访现象的增加,同时还有可能会出现大量的群访、激访事件。

(2)主要原因是现阶段我国信访制度存在缺陷。我国的信访机构庞杂,缺乏整体的系统性,导致各种问题和矛盾不能及时有效的办理、从而导致矛盾的焦点向中央、向国务院转移。信访机构多而杂,缺少统领机构,各个机关推来推去,“群龙无首”,导致信访人投诉无门的尴尬局面。同时,信访机关没有监督,使信访不能得到快速有效的处理,层层转办,使信访不断升级。

我国现阶段存在功能错位,信访机构责重权轻,人治成分多,对我国的司法独立和司法权威是一种伤害。实际上,由于信访内容的广泛性和复杂性,许多社会矛盾集中体现在信访活动中,信访制度承载了整个社会制度变革带来的问题及社会稳定的重任,使得信访机构错位、信访受理越位的现象大量存在。在实际的信访过程中,许多涉法涉诉问题也进入了信访领域,实行行政化的处理模式,导致这些问题判决不公,而且申诉不止,同时对司法的权威也是一种伤害,在司法体系之外又加了一个行政审查机构,严重干涉了司法独立,违背了法治的要求。

在我国信访制度中,立案不规范,终结机制不健全。现行信访制度在程序上存在重大缺失,立案和答复均具有较大的随意性。缺乏制度和法律的保障,人为因素比较严重。我国信访制度本身就缺乏信访终结机制,信访的法律、法规对信访申诉规定又没有限制,以至于信访人为达自己的目的无限制上访,反复上访。浪费了信访工作人员大量的精力,造成不必要的人力消耗。现在,各地都在探索建立信访终结制度。建立完善的信访终结机制,是解决重复上访、越级上访、纠缠上访的有效手段。同时也应该有一个公开、合理的程序,以保障信访人合理合法的诉求。

(3)历史原因是我国传统文化的影响。我国是一个历史悠久的国家,在历史上就存在“找青天”、“告御状”的传统民族文化。在我国,人民群众更喜欢用信访的方式向统治者、执政者表达自己的意愿、反映自己的冤情。就是到了新时期新阶段人民群众的这种观念依然存在。伴随市场经济在我国的确立,改革开放向纵深发展,许多新的问题和矛盾的出现,现实与意愿的冲突必然存在。信访案件广泛存在,说明人民群众对党中央、国务院的信任,同时也反映了人民群众对基层管理者的不满。目前,部分基层政府漠视、冷漠,对信访人的合理请求推诿不问,从而使小矛盾不断激化,发展成大矛盾,形成上访、越级上访、集体上访、进京上访或激访等现象。

(4)现实原因是大量社会不公现象的存在。据《半月谈》报道,在群众信访特别是群众集体上访反映的问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。这“四个80%”说明信访的问题相对集中,同时也说明上访的群众确实有困难、有问题需要解决。许多的上访问题是当地的政府能够解决、应当解决而没有解决的问题。由于改革在不断深入,结构、体制在转型,上访事件在短时间内不会根绝。广大的信访工作者要有心理准备,做好自己的本质工作。在信访工作中认真实践科学发展观,以人为本,以人民群众的利益为重,时常换位思考,想群众之所想,急群众之所急,使更多的信访问题能够得到及时、有效的解决。

(5)心理原因是不断上访就会引起领导的重视。鸣冤平反的传统法律文化在我国老百姓的心目中从来都是天经地义的正义准则,老百姓朴素的正义观。广大的人民群众普遍认为,只有上访,并且不断地上访,甚至群访、异访定会引起领导和当地政府的重视,定会达到上访的目的,问题定会得到圆满的解决。有些人为了达到上访的目的,不择手段。在这种心理的作用下,有的人做出许多合理不合法的上访事件。如一些上访者通过拉标语、叫口号、静坐、堵路、拦车、缠访等方式,有的以自杀、自残、甚至制造一些恶性事件相威胁。这些上访事件影响了政府机关的正常办公秩序和社会的公共秩序,对人民的生产、生活、以及社会都造成不良的影响,也成为社会不稳定的因素。在人们不断依靠权力、权力的拥有者来达到伸张冤情、追求正义的目的。依靠更高的权利、权力的所有者解决个别问题,不是去依靠法律、法规去解决,这也是受传统的心理观念的影响。

当前信访面临很大的困境,也引发不少的社会冲突与矛盾,但是原因是多方面的,当然有制度方面的原因。在建立法治社会、提倡依法治国的环境下,我国的信访制度有改革和完善的必要。但是不能由于暂时的困难就考虑废除信访制度,我们对于制度的存废要做客观公正的评价,又要有一颗对人民和社会负责的责任心和谨慎的态度。

信访现象的存在有一定的合理性,信访制度在我国的存在有其历史和社会条件,权力、文化、心理等方面的逻辑,同时还有其存在的社会功能。信访制度之所以长期存在是因为它与中国的国情和民间传统相适应。在法制不健全、行政权缺乏监督的情况下,信访在一定时期内仍有其存在的空间和价值。信访为人民群众提供了一种法律系统外的解决矛盾和问题的途径。

信访制度在中国的消亡将是一个长期的历史过程,必然会伴随着司法审判制度、行政救济制度建全而逐渐完善,伴随着法治本土化的完成而终结。

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