公共产品生产与社区空间治理

赵衡宇　方茂青　武文婷　邵　文

[摘 要]社区空间具有社区公共产品属性，是社会公共领域的具体体现。现实的社区空间生产管理模式已成为公共产品供给的瓶颈，必须对社区空间产品的公共性进行区分和分类控制，明确不同主体的权责利关系，强化政策治理，才可能实现空间的公平。

[关键词]公共产品 社区空间 空间治理

公共物品具有三个共同特征。即排他的不可能性、非竞争性、外部性。非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，受益对象之间不存在利益冲突。“外部性”也称外在效应或溢出效应，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，其影响是外在的；如果带来的是福利损失，称之为“负外部性”；反之，如果是福利收益，则称之为“正外部性”。

按照公共产品的影响特征，公共物品的公共性程度越高，保障其充分供应就越重要。不同的公共物品， 其公共性会有很大的不同。如果只是对于小规模人群具有公共物品性，即所谓的俱乐部物品。如果一种公共物品只是对于一定区域人群具有公共物品性，那么它就是区域性或地方性公共物品。社区公共产品通常是指在城市社区内，面向城市居民、社区成员以满足居民生活和工作上的各种需求的劳务服务，是一个特定地域社会的公共产品。公共性具有多个层次，布坎南指出，现实社会中大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的“准公共产品”或“混合商品”[1]。正是因为这种多重性，才使得社会成为一个生产公共物品的多重结构。从权属的角度可粗略划分为社会空间产品、社区公共空间产品和私有空间产品的概念。社会空间产品为城市居民服务。

一、社区空间的生产现状

市场经济改革以来，社区公共产品生产逐渐走出了政府包办的服务模式， 向着社会化、产业化方向发展， 但在体制转型中存在很大问题，表现为：私人物品的供给机制和公共物品的供给机制很不平衡。私人产品过剩，公共产品短缺加剧，社会管理缺位。现实的社区公共产品供给及生产模式不能适应居民对公共产品需求的不断增长。

住房产权商品化以来，住宅成了社区内最重要的私人物品。居住社区内部空间通常属于小区全体业主。无论从社区空间形态以及背后支撑的社区公共服务，社区建设影响到的大多只是小区内部的居民。政府把对社会资源的配置职能让位给市场，在当前的住居开发背景下，为提高物业价值，强调设施独享性、小团体利益和所谓安全问题等建造围墙，采取门禁社区形式，聘用保安和物管隔离。同时，由于公建配套体制的不完善、开发商出于投机目的，住区公共设施空间常常被商业化蚕食和异化，提高“服务的收费标准”，更多面向“精英”阶层，成为非大众化空间。这也证实强势个人或集团可从更大的社会中脱离开，通过为公共空间设置障碍、门槛，达到竞争的目的。其次在不同社区之间的公共资源分配格局上恶性竞争。注重内部的成本与收益最优，而忽略了社会成本，就会产生负面外部效应。由于社区公共设施、公共空间的规划，各种福利指标均分配在社区内部，没有政府的干预，就不会充分考虑带来的外部效益，从而导致在保障公共利益方面的市场失效。在亮丽的门禁社区之外、社区之间的地带常常无人顾及，规划失控，建筑公共服务及基础设施不足， 街道不安全感加剧等。

二、社区空间生产与管理体制问题

多主体角色不清、功能错位已成为社区公共产品供给的瓶颈，公共物品与私人物品一样，在生产活动中都是具有竞争性的，与其它物品的生产竞争稀缺的资源。首先，公共物品与私人物品之间的竞争，例如社区公共活动室缩水变为开发商的商铺出售。然后，不同公共物品之间的竞争、以及惠及不同群体的不同公共物品之间的竞争，如社区里有限的公共用地是建公用停车场还是公用绿地，也指向不同的惠及人群。由于当下社区“公共产品”的界定不够清晰，社区公共产品面向的常常是笼统的居民群体概念，服务于少数权利集团的楼堂馆所的建设，纷纷搭乘“公共利益”快车，而面向多数人的基础设施等却很少及时配建。

公共物品由于具有很高的公共性程度，因而在其生产体制上更需要政府的控制协调，才能得以保障，而社区公建配套产品中所谓“谁开发、谁配套、谁建设”的配套方式，忽略了不同性质产品的供给特点以及不同社会主体之间内在的利益差别，必然造成种种不合理现象。由于很大一部分公共服务设施为公益性质， 而服务范围往往超过开发商开发范围， 公建配套产生的大量外部效益无法转化为开发商的利润。作为市场化的开发企业，开发商与政府和公众在利益目标上存在差异是必然的。因此，在缺乏有效监管的条件下， 开发商必然会“利”字当头，公共设施的不当建设是难以避免的[2]。

社区空间的使用与管理模式也没有和社区公共产品的理应有的权属关系对位。对社区空间的使用模式很大程度上是由物业管理公司和居委会所规范的。理论上业主可以根据自己的意愿决定管理物业的模式与管理者， 但实际物业公司早已被房地产企业选定并把持住。国内物业管理公司其服务的源动力在较长时间内更多的是解决开发商遗留下来的问题。同时物管公司定性为企业，为了获取利润收取高额的物业管理费，无视社区空间的公共服务，常常与业主利益相矛盾。而业主委员会发展缓慢，自治和维权过程艰难，在社区空间使用、维护、经营管理上，公共性迟迟得不到应有的归属。

三、社区空间相关公共政策治理的探讨

要改变当前居住区公共空间和服务设施建设中的混乱现象，关键是明确不同主体公共产品的权、责、利关系，重新规范社区空间建设中出资者、操作者以及受益者之间相互关系。市场会弥补可经营性公共产品的缺失，而公益性公共设施则必须在政府引导、控制和监管下方能得到较好实施，同时对于社区空间竞争外部性的办法引入干预，对造成负外部性的个体征税，而对生产正外部性的个体给予适当的补贴。例如对于开发商提供更多高质量的公共空间予以补贴，鼓励社区公共空间的优化生产，从而刺激公共产品的多元供给。

公共产品的流失证明了公共政策治理的必要性。经济体制改革带来了社会阶层的分化和利益的多元化，对公共产品的需求也呈个性化、多样化。面对分化的利益空间，公共政策具有极大的调节使命，加强社区自治功能，才能从根本上改变公共空间受政治权力和商业利益支配的现状。社区空间的建设影响到广大居民的切身利益， 而其决策过程兼有技术性和政治性的双重特性，是当地居民经济社会能力及价值取向的体现，是以公共投资的途径进行的财富再分配过程，需要以社会福利的形式保证公平。其物质要素包括容量、服务半径、可达性、可用性等。从具体技术操作上，需要介入空间的参与性、共享程度等指标来反映公平性。同时也必须体现在私有空间的某些必要限制方面。如楼盘建设中应少建围墙，封闭性管理的空间单元不宜过大，必须提供社区与外部使用的公共空间等等，避免负面外部性的产生。居住环境的控制不仅包括空间的转变，管理上也必须作细化合理的规范，强化业主责任关系，如果公众使用不当，业主和社区主体有权利干涉、处罚等。

参考文献

[1]James M。Buchanan.An Economic Theory of Clubs.Economic，1965.32 (February)

[2]杨震，赵民。论市场经济下居住区公共服务设施的建设方式[J]城市规划，2002，(05)