《环境保护法》修改基本问题研究

王新建

摘要现行的《中华人民共和国环境保护法》在诸多方面表现出弊端,亟待做出修改。本文在参考日本、俄罗斯、瑞典等国家的环境基本法的基础上,结合国内学者的观点,提出了对与环境保护法立法目的、基本权利义务、基本原则、基本制度的修改建议。

关键词环境环境保护法修改

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-168-02

一、问题的提出

我国现行的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“环境保护法”) 是在原《环境保护法(试行)》的基础上修改制定的,自1989年12月26日起施行,它规定了我国环境保护工作的基本任务、基本原则、基本政策、基本制度和基本要求。不可否认,环境保护法为我国环境法律体系的完善奠定了基础,是一部在我国环境保护工作中起到指导性作用,具有重要意义的法律。然而由于该法颁布已近20年的时间,期间我国的环境保护的基本状况发生了很大的变化,各类环境保护单行法也陆续颁布或修订,新的环境保护政策和制度陆续出台,《环境保护法》已经不能适应我国环境保护工作的需要,因此对环境基本法的修订已经迫在眉睫。

二、外国环境保护法概况

在应对环境问题方面,某些发达国家已形成了一套严密的环境法制体系,这就为我国提供了很好的借鉴学习的对象,以下,笔者将对几个国家起环境基本法作用的法律的基本内容进行介绍,对其特点进行概括。

(一)日本《环境基本法》

1993年11月,日本制定了《环境基本法》,取代了之前的《公害对策基本法》。《环境本法》共有三章46条。其中,该法立法目的规定为:“制定环境保护的基本理念,明确国家、地方公共团体、企(事)业者及国民的责任和义务,规定构成环境保护政策的根本事项,综合而有计划地推进环境保护政策,在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时,为造福人类做出贡献。”环境保护的理念即为该法的基本原则,包括四方面,即倡导可持续发展,构建低环境负荷的环境优先型社会(要求社会各方公平的承担各自应负的责任),强调预防原则,积极参与解决全球环境问题豎。环境保护的基本制度包括环境基本计划、环境影响评价、环境标准、经济手段、低环境负荷以及再生产品的生产与消费、地方政府对策、公害纠纷的处理与救济被害者、公众参与、国际合作等基本制度。

(二)俄罗斯《环境保护法》

俄罗斯《环境保护法》于2002年1月10日颁布,共16章84条。其中立法目的为“根据俄罗斯联邦宪法,每个人都有享受良好环境的权利,每个人都必须爱护自然和环境,珍惜自然财富。自然财富是生活在俄罗斯联邦国土上的各族人民持续发展、生存和活动的基础。本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础,以保证平衡地解决各项社会经济任务,保持良好的环境、生物多样性和自然资源,其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。”第一章总则中规定的环境保护基本原则包括保障环境权原则、生态利益、经济利益和社会利益科学合理结合原则、利用自然付费及损害环境赔偿原则、生态危害推定原则等。在基本制度方面,规定了环境规划、环境影响评价、环境标准、经济制度、生态认证鉴定保险制度、建立防护及保护区、建立生态灾难区紧急状态区制度、国际合作制度等等。

(三)瑞典《环境法典》

《瑞典环境法典》是瑞典制定和颁布的第一个综合性的环境立法。法典于1998年6月被核准并于1999年1月起生效。环境法典共分七个部份,由33章,456个段落(节)组成。其中《瑞典环境法典》明确规定瑞典环境法的目标就是“促进可持续发展,确保为当代以及子孙后代创造一个健康、和谐的生存环境。当代人不能以破坏环境、耗尽自然资源的方式来生活,要尊重和保证自然应当拥有的受保护的权利,我们有责任管理自然环境及其资源,法典将引导和督促政府、企业、公众等实现这一目的。”在基本原则方面该法典在第二章中规定了举证原则、信息采集原则、预防原则、使用最佳技术原则、污染者负费原则、选择适当地点原则、资源管理原则和生态循环原则、产品替代原则、合理原则、停止原则。基本制度方面包括环境许可制度、环境质量标准制度、环境影响评价制度、环境监管制度、环境补偿及赔偿制度、环境保险制度。

从上述各国环境保护基本法来看,外国在环境保护立法方面有以下特点:(1)上述颁布于最近20年的法律无一例外的都在立法目的部分明确提出或者体现了可持续发展的思想,可见可持续发展思想已经成为环境立法中一条根本性指导原则;(2)虽采取了不同的方式,但上述各法均有保障公民合法环境权益的规定,并且有的还明确了各方在环境保护中的基本权利与义务,体现了环境保护法中权利本位的思想;(3)以上各法均由专门的章节明确规定环境保护的基本原则,通过总结并提出基本原则的方式弥补了稳定的法律调整不断变化的环境问题的不足;(4)以上各法在基本制度方面均由专门的条文明确,具有可操作性,并且都强调了公众参与、信息公开的制度,为立法目的以及基本原则的实现奠定了良好的制度基础。通过这些特点的总结就为我国环境保护法的修改提供了一个大致的思路。

三、立法目的的修改

从外国环境保护立法中可以看出,将可持续发展思想写入环境保护法的目的是世界各国环境立法的趋势,但是用何种方式进行表述依然是一个值得探讨的问题。笔者认为,若在环境保护法的立法目的中直接出现可持续发展的表述,则必须在其他条文中对可持续发展的理念做进一步解释,从而造成不必要的冗余,同时我国业已形成的环境的概念包含了自然资源的内容,没有将保护自然资源单独表述的必要。因此建议将环境保护法立法目的的条文表述为:为保护和改善环境,保障当代及未来各代人享有优良环境的权利,实现环境、社会、经济的协调发展,制定本法。

四、基本权利义务的修改

对此部分的修改,虽然国内学者普遍认为应明确规定与环境有关的各方基本权利与义务,但在具体方式上仍争议较大。从本质上来说,目前国内学者讨论的是一般意义上一切与环境有关的权利,也就是宪法上的环境权,这种权利是基本人权的组成部分,也是制定一切环境法律在宪法上的依据。而具体到环境保护法中,若对上述意义上的环境权加以规定,则是既已存在的法律对其立法依据的重申,在法律调整实际问题的过程中没有任何意义。基于以上认识,笔者认为,修改后的环境保护法中此部分应当借鉴国外的做法,只具体规定各方主体在环境保护中的基本权利与义务即可,而没有必要提出并解释较为抽象的环境权。在主体方面,环境方面的实体权利是人格化的权利,其主体不应包括法人及其他组织,而环境方面的程序性权利则应将非自然人主体包括在内以更好的保障实体权利;在基本义务方面则应当涵盖所有主体。

具体来说,基本权利应规定为:公民有享有健康优良环境的权利,优良的环境包括清洁的空气、清洁的水体、安宁的环境、良好的采光、通风等;公民在取得许可后有开发利用自然资源的权利;公民、法人及其他组织有参加国家环境管理、参与环境决策的权利;公民、法人及其他组织对任何严重侵害上述权利的主体有权向法院提起诉讼。基本义务应规定为:公民有保护环境不因自己的行为而遭受污染或破坏的义务;公民、法人及其他组织对于因自身活动而造成的环境污染或破坏有采取必要措施进行治理或恢复的义务;国家及各地方环境保护主管机关有采取必要措施防治环境污染及破坏的义务。

五、基本原则的修改

环境保护法的基本原则作为环境保护工作的指导性准则应由专门的条文予以明确。鉴于基本原则的性质,对环境保护法基本原则的规定不宜过分细致,以免其失去指导意义,同时也可避免基本原则与基本制度相重复,浪费立法资源。结合外国的立法经验,修改后的我国环境保护法应当确立以下基本原则:

(一)环境与社会、经济协调发展原则

环境保护工作应与社会发展、经济建设相协调,达到环境效益、社会效益、经济效益的统一。该原则可视为环境保护法中最根本的原则。

(二)预防为主、防治结合原则

国家利用各种管理手段,采取防范性措施,防止环境问题的发生,同时积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏。此原则为国家面对环境问题采取积极防治措施的概括。

(三)公众参与原则

在环境保护工作过程中,公众有权通过一定程序参与一切与其自身环境利益相关的决策。该原则是保护公民环境权益,提高环境决策过程中信息的透明度所必须确立的原则,也是世界发达国家采取民主的方式解决环境问题的成功探索。

(四)利用者保护,污染者负费原则

获得自然资源开发利用权的团体或个人应采取一切必要的措施,保护自然资源和环境不受破坏;污染和破坏环境造成的损失及治理污染的费用由污染者负担。本条原则为环境保护工作的两大部分(污染防治和自然资源保护)在具体实施过程中所必须遵循的一般性准则。

(五)国际合作原则

国家与国际各国一道,积极参与解决全球性环境问题。这条原则是在全球性环境问题日益严重、保护全球环境呼声日益高涨的背景下与时代发展相符合的原则。

六、基本制度的修改

基本制度是环境保护法的主要部分,只有通过完善基本制度才能保障基本权利,实现立法目的。环境保护基本制度是环境保护工作中普遍适用的制度,至于具体的污染防治以及自然资源保护的制度则不属于基本制度的范畴,应在规定基本制度后由其他条文参照具体的单行法来规定。从本文第二部分的介绍中可以看到,以下制度已为世界各国所普遍采用,我国也有必要在修改后的环境保护法中予以明确。

(一)环境规划制度

国家以及各地方人民政府及其行政管理部门应依照法定程序编制关于城市环境质量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生态保护以及其他与环境保护有关的规划。国家以及个地方人民政府应在在计划期内采取防治措施实现既定环境目标。豏环境规划制度是遵循环境与社会、经济协调发展原则,保证环境效益与经济效益相统一的必要制度。

(二)环境影响评价制度

在进行一切可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划前,都应当在调查、预测和评价的基础上提出环境影响和防治方案的报告,在经所在地环境保护主管部门批准后才能实施。这项基本制度是对预防为主,防治结合原则的具体体现。2002年我国已经颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》,在环境保护法中只对该制度进行概括,具体实施方法援引环境影响评价法中的规定可以有效避免法律规定的重复,有助于建立科学合理的环境法体系。

(三)环境标准制度

国家及地方各级环境保护主管机关应制定并公布环境标准,即根据物理、化学、生物和其他指标规定在一定的地理区域内,有关大气、水、土壤以及其他环境因素可以承受的最低限度的环境质量标准值。各主体应根据各种环境标准,合理并充分利用环境资源,使环境质量始终保持在环境标准的范围之内。国家及地方各级环境保护主观机关应采取必要措施,确保环境标准制度得到有效实施。

(四)环境许可证制度

凡对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动,其建设者或经营者需要事先提出申请,经主管部门审查批准,颁发许可证后才能从事该项活动。许可证的管理程序可以分为申请、审查、决定、监督、处理五个部分。豐如果说环境影响评价制度是对开发利用环境活动事前的监督,那么环境许可证制度则是对整个活动过程全面的监督和管理。在环境保护法中规定这一制度有助于建立一个全面科学的环境监管制度。

(五)环境经济制度

国家采用经济刺激的方法调整环境问题。该项制度包括(1)环境税费制度:对自然资源的开发利用应征收资源税,对环境造成污染的应征收排污费。(2)经济鼓励制度:对于从事环境保护活动和环保产业的个人和企业,政府、银行的部门应给予鼓励、资助和优惠。(3)环境保险制度:依法从事需要许可证或需要审批活动的生产经营活动主体应当按照规定向政府缴纳一定数额的环境保险金。发生环境污染或破坏事故后,若责任人无能力支付相关费用或无法确定责任人,则由政府从环境保险金中支付。确立上述经济制度可以使环境保护法与我国已确立的社会主义市场经济体制相适应,有利于调动社会各方保护环境的积极性。

(六)关于公众参与制度

在规定了公众参与原则以及公民环境基本权利的基础上,无须在基本制度中明确提出专门的公众参与制度,而应当在上述各项制度的决策和实施过程中强调公众的参与,使公众参与渗透于环境保护工作的各个过程之中,建立良好的环境民主氛围。同时,应当将政府环境信息公开制度作为公众参与的保障性制度写入环境保护法中。