美国金融监管权配置模式及其对我国的启示研究

杨 曦

摘要本文以美国模式为研究视角,通过总结美国模式的经验来揭示金融监管权所显示出的发展趋势,提出我国金融监管权法治重构的法律维度及其对策,以期对我国金融监管的加强和金融立法的完善提供新的思路有所裨益。

关键词金融监管权美国模式法治重构

中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-268-02

经济全球化背景下,金融创新和金融自由化推动了金融业的迅猛发展,同时也为天生脆弱的金融体系增加了更多的风险因素。金融监管的有效性问题正在考验着世界各国金融体系的稳定性,也考验着中国的金融安全。金融监管是政府对金融市场和金融业发展进行国家干预的制度安排,它以解决金融市场失灵和金融风险防范问题为主要内容,金融监管的有效性从法律上讲乃是一个金融监管权的法治问题。目前我国金融监管难以适应现实的需要,就其原因是多方面的,但最重要的是金融监管立法有待完善。因此加强金融监管权的研究,对我国金融监管的有效性、金融业的健康发展和金融法治都具有重要的意义。

一、美国功能型金融监管权配置模式

(一)以监管理论为指导

美国的金融监管经历了管制一放松一再管制的过程,每一次大的变革都是在一定的理论指导的产物,美国是实用主义盛行的国家,其监管理论就有很强的现实针对性。20世纪30年代凯恩斯国家干预主义扭转了以往自由资本主义时期放任自由的监管政策,导致了1933年银行法即斯蒂格尔法的出台和分业经营模式确立,这有效地恢复了人们对脆弱金融体系的信心;由于经济发展的滞胀局面,在反思国家过度干预的基础上以哈耶尔为代表的新自由主义回头称为“凯恩斯主义革命的革命”,60、70年代斯蒂格尔的社会特殊利益论推动了金融监管领域的放松监管,虽然分业经营体制依存,但是美国金融业的竞争力在稳步提升;20世纪90年代末,面对欧洲金融体制的改革所引起的世界竞争压力,美国产生了本土的以“竞争和效率”为核心的监管法律思想,其集中体现就是催生了美国金融法历史上划时代的1999年的《金融服务现代化法案》,这不仅彻底打破格里斯一斯蒂格尔法以来的严格分业经营模式,而且确立了全新的“功能监管”理念。

(二)以双线多头为模式

美国的监管体制是以分权为特色的类型,存在联邦和州两个层次的金融监管体系,在联邦一级的监管机构又是以多个不同的机构共同行使金融监管权,这种做法被称为“双线多头”模式。这种监管模式卓有成效,在挽救濒临崩溃的金融体系、迅速恢复人们对整个银行业的信心中,可以说它功不可没。这是因为,对于具有内在不稳定性的金融业监管而言也是适宜的,金融业存在的信息不对称和各种道德风险的负面性正是通过众多金融监管机构强有力的监督管理得以大为降低。在以危机应对为导向的监管活动中,双线多头监管具有特别灵活的优势和手段。虽然,在实际中由于其可能具有的重复监管、政出多门而加重了作为被监管对象的金融机构的负担,增加其经营成本而备受质疑,但从整个金融运行效果来讲,仍是瑕不掩瑜的。

(三)以功能监管为特色

功能监管是在以往的机构监管对混业经营体制下的对有效金融监管提出了挑战的背景之下产生的全新的监管概念,为1999年金融服务现代化法所确立,在美国混业模式下,美国适时提出这一概念并在实践中付诸实施。功能监管的优势在于很好的将宏观金融调控和微观金融监管协调和统一在同一套监管体系之下,保证美国整个金融监管权得以高效运转。当然功能监管是以监管权主体,特别是美联储极强的独立性基础之上运行的。

(四)监管独立与协调合作

从独立性来看,美联储具有极大的权威性,美联储直接向国会负责,不受行政部门的干预,能独立制定和执行金融政策。美国的协调沟通是为了克服多头监管可能具有的弊端,所设计的一种有效的修补机制。它可以保证各监管权主体在行使监管权力之中,互相配合、互相制约,既可以节约监管资源提高监管效率,又可以降低受监管者的经营成本,因此美国的功能监管又成为伞形监管。这种协调机制是以较为有利的组织保障为前提的,美国年特别成立了联邦金融检查委员会,1999年金融服务现代化法规定加强监管机构之间的数据共享以及建立联邦储备理事会和财政部长之间的协商制度,其中美联储有可能在未来的协调机制中发挥主导作用。在经济全球化、金融自由化条件下,美国的这种协调机制也运用于国际金融监管当中,通过全球金融监管的三大国际监管机构(巴塞尔委员会,国际证券组织协会,国际保险监督官组织)来实现和其他政府之间的监管协调。

以上述内容为特点的美国金融监管权配置方式对于混业经营条件下的金融监管具有良好的适应性和高度的灵活性。美国这种监管范式被称为功能型监管模式,它是在美国多头监管格局下解决以金融控股公司作为混业经营的主要组织形式的监管创新,这为我国应对混业经营挑战,完善分业监管体制,改革机构型监管,弥补机构型监管模式的劣势提供了很好的思路。

二、美国模式的启示

我国机构型监管模式正面临着日益明显的混业经营的考验,目前为了迎挑战急需解决的问题是我国机构型监管模式下的监管职权配置当中所存在的缺陷:一是监管权的独立性权威性不足,二是个监管权主体之间的协调配合机制。我国金融监管权配置存在的缺陷究其原因,总的来说是在目前这种机构型监管模式下,监管体系的建构和金融监管权的配置不能很好的适应和满足我国当前混业经营趋势加强条件下的监管形势和监管需求。为了应对金融业变革所带来的挑战,克服金融监管权配置的缺陷实现监管权应有的价值,我们应该尽快对金融监管权也进行法治重构。我国原来的监管法律是以机构型监管来安排金融监管权力的配置和构建的,美国在混业经营条件下明确提出功能监管的概念,并建立起自己的一整套“伞形”监管体系,这为我们应对混业经营趋势加强的挑战重建金融监管权提供了很好的参照。根据混业经营的特点和趋势,完善分工监管的同时,根据美国混业经营体制下所采用的功能型监管模式来重构我国金融监管权,这就是我国金融监管权法制重构的思路.

三、优化金融监管的分工结构

我国在金融监管权主体方面要学习美国的做法,完善自己的监管主体体系。一个完善的监管主体体系在我国应包括专业监管主体、行业监管主体、社会监管主体、自主监管主体、国际合作监管主体等。我国目前的现状是一头独大而虚弱,“一头独大”是指我国金融监管主体尚未形成体系,在实践中起作用的仅仅是监管当局的专业监管,而其他各种监管力量未能充分有效地建立起来。“虚弱”是指我国监管当局的独立性不强,分业监管体制遗存条件下监管合作协调性机制尚未有效建立。因而监管权主体重构的方向和对策是建立我国超多元特色的金融监管组织体系。我们的对策是优化监管分工结构。金融监管权配置分工的有效性是金融业创新和综合经营方向演变得以稳定进行的条件,同时金融监管权的内在分工协调结构必须符合金融业演化发展的内在规律性,两者之间存在一种相互动态调适关系。有学者主张我国目前处于一个从分业经营向综合经营的转变过程中,金融监管体制变革也必须实行两步走,即金融过渡结束前和过度结束后两个阶段的金融监管体制渐进式改革。但笔者认为我国监管体制改革应该分三个阶段来进行:

第一阶段方案也就是目前“分业经营、分业监管”阶段功能型监管的试点。在《银行业监督管理法》的基础上由人大常委会制定《金融业监督管理法(试行)》,依法改革中国人民银行的职能,央行改革为专业金融监管主体的统筹机构,依法赋予国家对整个资金运动体系的监管职权。也就是依据功能监管原则基本维持现有监管结构的基础上建立牵头监管制度。具体操作是在中国人民银行内部设立金融监管协调委员会牵头负责专业金融监管的协调配合。我国以银行业占主导的金融格局还会继续下去,因而,央行应该成为金融监管体系的核心和监管总牵头人,担负起维护整个金融体系的稳定和协助市场的流动性的职责。央行设立监管协调委员会,根据法律法规的授权形式对银行、证券、保险、信托、期货期权、基金等监管部门的在监管权和跨部门协调权。金融监管协调委员会主要是宏观性的权力,负责整体的监管方针政策的研究,金融产业政策和市场规划、总体监管措施的制定,并依靠信息网络系统,促进监管信息资源的优化和利用率的提高,为监管决策和金融风险预警提供服务。

第二阶段的方案是“部分混业经营、分业监管”阶段的功能型监管模式的完善。在第一阶段监管经验的前提下,进一步改革已有的金融监管体制,将央行内部的金融监管协调委员会从人民银行独立出来,增设国家信托期货期权监管委员会,即由国务院在现行保监会、证监会、银监会和新增设的信托期货期权监管委员会等四大金融监管机构之外组建专业金融监管主体的统筹机构,依法赋予其对整个资金运动体系中的金融监管协调职权。也就是依据功能监管原则基本维持已有监管结构的基础上继续实施牵头监管。在第一阶段改革的基础上,可视情况正式颁布《金融业监督管理法》,监管协调委员会,根据法律法规的授权行使对银行、证券、保险、信托、期货期权、基金等监管部门的再监管权和跨部门监管协调权。金融监管协调委员会主要是宏观性的权力,但是可以在第一阶段的基础上,将金融业市场准入和退出监管的权力由各监管机构逐渐收归该委员会,由监管协调委员会负责市场准入推出的审批。这样,在第一阶段改革的基础上,逐步形成完整的金融业务监管体系,分别对银行、信托、证券、保险、信托等金融行业进行综合监管,形成监管机构有限统一下的功能型监管模式。在此基础上,金融监管协调委员会,直接统一协调各个监管委员会的工作,为向统一的超级单一监管机构转变做准备。

四、结论

为了应对目前的监管困惑,借鉴美国模式对我国金融监管权进行法治重构是走出监管“围城”的可行和必要之路.我国可以效仿美国进行金融监管权法治重构,要善于将监管主体在监管中的金融监管关系转化为金融监管法律关系,并且将金融监管法律关系贯穿于金融立法、执法、司法乃至法律监督的全过程。