杨凌示范区失地农民保障机制研究

【摘要】为了提高失地农民社会保障水平,必须做好完善失地农民社会保障体系;健全失地农民培训、就业安置机制;建立健全失地农民利益综合补偿机制;减化工作程序,方便失地农民等工作。

【关键词】失地农民;社会保障;杨凌示范区

一、研究背景

近年来,由于失地农民的利益补偿过低、缺乏社会保障、再就业难等问题而引致的农民上访、与政府及建设单位发生冲突的事件越来越多,性质也越来越严重,这些紧张关系己经成为阻碍城市化发展、破坏社会稳定、影响社会主义和谐社会建设的一大隐患。因此,对失地农民的权益流失和保障问题进行系统的研究,探讨如何完善和健全我国的征地制度,如何系统地制定我国失地农民的具体的保障制度和政策,解决失地人员所面临的种种问题,对于维护社会稳定和国家长治久安,具有特殊的意义。

目前许多专家对于征地存在的补偿标准较低问题、失地农民的生活和就业问题反映的比较多,但都没有系统全面地分析失地农民存在的各种困难现实和长远发展问题,尤其是缺乏依据实际案例进行系统研究。本研究将视角放在征地过程中城乡结合部的失地农民是因为在城市化的进程中,城乡结合部往往是最先形成大量失地农民的区域,其失地农民权益的流失也较为典型。同时,由于城乡结合部在城市的边缘,产生在这里的失地农民在就业、安置等方面与其他地区的失地农民相比具有得天独厚的条件,其权益的保护模式值得研究探讨。我国学术界对这一过渡地带的研究起步较晚,目前还未受到足够的重视,研究成果不多、不系统。已有的研究成果也多限于纯理论和经验研究范畴,实证分析比较薄弱[1]。对失地农民及其社会权益保护现状的调研不足,缺乏第一手调研资料,从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。因此,开展此方面的研究与探讨,既有前瞻性和探索性,又有一定的理论价值和实用价值。

二、新举措的内容

新措施一改过去安置补偿费一次性直接支付给被征地农村集体组织或被征地农民,而由政府统一将安置补偿费款项拨入被征地农民社会保障资金专户,用于支付失地农民的基本生活费、学历教育补助费、医疗补助费、养老补助费、丧葬补助费和其它费用。新的征地补偿办法变单一的货币补偿为全方位综合保障、一次性发放为长期连续性补助,较好地解决了被征地农民的基本生活和长远生计问题。

据有关部门统计,2007年至2008年两年时间内,全乡享受教育补助共1492人次,260.76万元;享受基本生活补助共20700人次,1786.61万元;享受养老补助共2711人次,130.45万元;享受医疗补助共21709人次,38万元(仅指农民应缴新农合个人统筹部分20元/人);落实丧葬补助共40人次,6万元,上述五种社保补助累计共发放2221.82万元,平均1073元/人/年。同时,示范区、杨陵区积极开展失地农民劳动力技能培训[2],2007年、2008年仅李台乡实施失地农民技能培训的人数分别达到378人、631人次,组织外出务工人员年均在1500人次以上。此外,政府在市政和公益性岗位中尽量安排使用失地农民,在同等条件下优先推荐使用被征地农民成立的建筑公司、劳务公司,通过各方共同努力,杨凌失地农民劳动就业率均高于周边县区。

三、存在的问题和不足

1、从保障水平上来看,保障的范围和层次与经济社会发展水平不相适应

主要体现在医疗补助费和养老补助费两个方面,《保障办法》第十条规定“被征地农民参加新型农村合作医疗时的个人缴费,从被征地农民社会保障资金专户支付”。2008年,全乡农民人均纯收入达到5018元,人均年消费支出4237元,养老补助标准明显与杨陵的物价指数和经济社会发展水平不相适应,存在社会保障水平的相对有限性与预期支出不确定性之间的矛盾。

2、从保障程序上来看,程序相对冗长、繁琐,不够方便快捷

杨凌示范区促进被征地农民就业及社会保障中心在社保资金的发放和管理做了大量工作,但同时,由于其补助审批程序须经过个人申报、村组盖章、乡镇审核、示范区社保中心审定、财政部门拨付、村组发放等环节,加之农民群众社会知识匮乏,失地村数量的不断增加等,导致了补助兑付不够及时,往往是本季度补助费要等到下一季度、甚至下一年度才能拨付到位。

3、从保障机制上来看,有些方面规定的比较笼统,可操作性不强

实际运作中,公益性服务公司设立的程序、注册资金等方面与其它形式的企业相比,没有突出的优惠政策,程序依然如故,注册的难度较大。“入区企业有协助安置被征地农民的责任和义务”、“被征地农民招收为企事业单位职工的,用工单位应为其办理基本养老保险、医疗保险和失业保险等社会保险”。这些规定仅是一种提议或者规范,而不是法定义务,当用工单位在下岗、失业、单位精减分流时,被征地农民往往首当其冲。接踵而来的问题是,因为脱离了单位,其社会保险缴费必然中断,往后的社会保险缴费如何“接续”,是一个普遍关心的问题。

四、改进措施

土地是农民最基本的生产资料。党的十届三中全会提出“改革征地制度,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”按照这一要求,进一步建立和完善杨陵区失地农民社会保障工作机制,提高城乡一体化进程中失地农民社会保障水平,应做好以下四个方面的工作:

1、完善失地农民社会保障体系

对于已经就业的失地农民,应纳入城镇职工养老保险体系;对尚未就业的失地农民,则由政府、村集体、个人共同出资,建立所有权个人账户,把失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩。对于失地农民的新农合保险制度,建议应加大报销比例,提高报销的上限,使其与城镇居民的医疗保险水平相当,进一步提高失地农民的医疗保障水平。

2、健全失地农民培训、就业安置机制

一是要引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,积极主动地参与市场化就业。二是要加强对失地农民的技术与职业教育培训。在摸清劳动力结构、状况的基础上,建立失地农民培训档案[3],保证培训的连续性、针对性。三是鼓励支持失地农民自主创业。四是鼓励土地征用单位和其他工商企业尽量消化失地农民,对吸收失地农民的企业,应享受与安排城镇下岗人员等同的有关税费优惠政策。五是建立以示范区、杨陵区两级劳动力市场为中心,以乡镇劳动保障所为网点的就业服务网络,大力引导失地农民全面就业。

3、建立健全失地农民利益综合补偿机制

积极探索和实行多形式、多途径、更加保障有力的征占地综合补偿机制。从目前情况来看,“土地补偿+青苗及地面覆着物补偿+劳动力安置+社会保障+集体资产受益”的补偿模式能较好地保障失地农民的眼前和长远利益。坚持货币补偿和非货币补偿相结合,采取预留地安置办法,即通过预留土地发展二、三产业,失地农民通过持有预留土地股份而获得“股金”收入。这一做法使失地农民除了生活补助金、薪金和保障金,还有“股金”,长远生计更加有保障,被征地农村集体经济组织和农民自主发展的空间更加广阔。

4、减化工作程序,方便失地农民

建立失地农民数据资料库,实行失地农民证照制度,实现一证多用,农民群众在领取有关社保补助时,凭失地农民证、身份证领取,不再需要其它证明,方便群众办事。其次,建立村级社保管理员制度,村级社保管理员专门负责各类补助的申报、报送、发放等工作,实行集中管理,提高办事效率。

【参考文献】

[1]钟涨宝.徐小霞.以土地为依托构建失地农民社会保障体系[J].农村经济,2006.(01).

[2]潘光辉.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].经济研究参考,2007.(24).

[3]黄祖辉.俞宁.失地农民培训意愿的影响因素分析及其对策研究[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2007.(03).

【作者简介】

郭文奇,男,西北农林科技大学经管学院农业推广硕士研究生.

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张思佳

(西安文理学院陕西西安710065)