划拨国有股充实社保基金研究

黄　浩

摘要：在我国社会保障体制转制过程中，政府需要偿还自己的隐性社保负债。当前社保基金的缺口很大，划转国有股是弥补这一缺口的合理渠道。2001年减持国有股筹集社会保障基金的失败，是因为我国资本市场本身的制度性缺陷。在股权分置改革彻底完成以后，可把上市公司的部分国有股权划转，充实社保基金。《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》的实施，为划转国有股充实社保基金提供了法律依据。应由国务院统一协调划转国有股充实社保基金的进程。

关键词：上市公司;全国社会保障基金;国有股权;划拨方案

1划拨国有股充实社保基金问题的起因

要谈划拨国有股充实社保基金问题要追溯到社会保险体制方面关于个人账户空转的问题。我国社会保险体制的发展历程主要经历了三个阶段。第一阶段1951年至1966年是建立和发展阶段，实行现收现付的确定给付制，保险基金实行集中管理。

第二阶段1966年至1984年是停止和破坏阶段。按照1969年2月财政部下发的《关于国营企业财务工作几项制度的改革意见》的规定，中国实际上把在“文化大革命”以前实行的社保统筹模式倒退为企业保险模式。企业保险模式增加企业办社会的负担，造成了不同性质企业的竞争不平等，也增加了国家的财政负担，迫切需要改革。1984年中国开始进行社会保险体制改革。1984年以后为第三个发展阶段，称为改革和发展阶段。

1984年，广东江门市和东莞市、四川自贡市等地率先进行退休费用社会统筹，拉开了中国社会保险改革的序幕。

1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”正式确立统账结合的基金式社会保险模式。但是实行中却遇到个人账户空帐运转的问题。

1997年7月颁布的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》确定了我国养老保险制度按照“社会统筹与个人账户相结合”的原则。规定：企业缴纳基本养老金的比例一般不超过企业工资总额的20%，一部分进入统筹，一部分进入个人账户；个人缴纳基本养老金的比例1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终到本人缴费工资的8%；按本人缴费工资的11%为个人建立个人帐户；随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分逐步减到3%。早在1995年离退休人员的费用支出已经占到职工工资总额的18% 。

改革以后的城镇职工基本养老保险改为部分积累制，新制度可以很好地解决人口老龄化等问题，但是也存在较大专职成本。既要继续兑现旧制度对劳动者的承诺，又要为新制度积累基金。在新制度实施前退休的“老人”由于没有基金积累，个人账户是空帐。在新制度实施前已工作但未退休的“中人”个人账户也存在一部分空帐。这是政府要承担的历史债务。

另外，我国现行养老保险制度实行社会统筹帐户与个人账户放在一起的“混账”模式，当社会统筹帐户不足以支付时，就直接动用个人账户基金。造成名义上的部分积累制，实际上的现收现付制。个人帐户形同虚设。

2000年全国社会保障基金理事会的正式成立，标志着我国在社会保障制度建设的基础上开始进入社会保障基金的实质性运作与实施阶段。但是社会保险个人账户空转问题始终没有解决，社保基金严重不足，新的社保模式的顺利运行面临较大的困难，急需寻找新途径筹集社保基金。

下面我们谈划转国有股充实社保基金的必要性：

（1）我国已开始进入人口老龄化的阶段，社会保障支出的压力越来越大。

根据中国社科院课题组1999年的研究，1980年我国退休职工与在职职工之比为7.8:100，1995年上升到20.75:100，预计2030年将达到30.7:100，退休人员将越来越多。

人口老龄化对我国未来的经济发展和社会稳定构成了愈来愈重的压力。西方发达国家通常在步入工业化社会后才会出现老龄化，且老龄化速度较慢。我国则在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进人老龄化，使资源配置陷入困境。据世界银行（1998） 统计，1990年60岁以上人口的比例， 亚洲平均为6.8%，我国为8.9%，意味着我国已进人老龄化时期。2010年这一比 重将达到12%，到2025年这一比重将达18%，老龄人口增长的速度大大超过了 世界均值，届时全世界将有四分之一的老人集中在中国。而目前，我国社保基金采用部分积累制，当我国人口老龄化到来时，这种制度会造成资金需求的急剧增长，社会负担加重，对国家财政的稳定非常不利（见图2）。

（2）社保基金缺口大，并呈逐年上升的趋势。

根据劳动和社会保障部提供的《关于完善社会保障制度及下岗职工再就业问题》显示,我国社保基金缺口已由1998年的100多亿元 扩大到2000年的近400亿元。有关研究表明：中国养老金改革和维持失业保险体系的财政成本(即弥补社保缺口所需的补贴)会逐步上升，2010年前后将达到GDP的0.6%~0 7%，此后40年内逐步下降至0.3%。如果2015~ 2050年的社会保障资金缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付，该基金需要在今后15年左右的时间内积累起大约相当于GDP总额 18.4%的资金，这就要求该基金在基本不发生支出 的情况下，每年平均积累GDP的1.2%，按照2000年GDP大约10万亿计算，年积累应当在1200亿以上。

王晓军（2002）的估算养老金缺口2000年债务45091亿元， 2020年181192亿元，到2050年时537462亿元。陈杏根（2007）的研究认为到2055年缺口是29.9万亿。

下面谈划转国有股充实社保基金的合理性：

（1）我国国家存在一笔巨大的养老金隐性负债，国家有义务筹集社保基金。

在计划体制下，财政将从职工工资中扣除的养老金用在了基本建设上，这实际上是国家对社保受益人群体的一 笔隐性负债。由于我国长期实行低工资制度。劳动者在得到工资之前已经扣除了隐性的社会保障资金，他们在过去对社会积累所做的贡献并未折算成社会保障储蓄，国家过去把本应用于职工养老和医疗保障的资金先用来投资，形成了国有资产的一部分。

据统计，我国养老金隐性债务规模(包括对企业职工和机关事业单位职工的隐性养老金负债)已占GDP的 40%(1994)。在以往的养老金改革措施中，政府没有明确承担偿还隐性养老金负债的义务，老职工的养老金是统筹账户支付的。由于统筹账户难以满足支付需要，个人账户的资金被挪 用，出现个人账户空账运转的情况，从而使部分积累制转变为现收现付制。从理论上讲，我国现有的国有资产存量中，有相 当一部分是由老职工缴纳的社会保险金形成的，把这一部分用 来支付老职工的养老金，具有返还性质，不是国有资产的流失。 而国有股变现是国有资产中变现成本最小的一部分，减持国有股补充社保基金是理所当然的。

（2）我国政府积累了大量国有资产，具有承担这一成本的能力。

中国在计划经济体制下积累了庞大的国有资产和国有经济，在经济体制改革过程中国有经济的比重不断下降，但绝对值仍是上升的。2006年底中国企业国有资产的总量超过29万亿元，比2003年增长45.7%，年均增长13.4%。国有资产总量超过以各种方式测算的社会保障基金缺口总额。

2探索通过国有股筹集社保基金的历程

我国探索由国有股存量筹集社保基金的历程，主要有三个阶段，即从减持到划拨、再到转持的过程。

2001年6月12日出台的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中规定：凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；国有股存量出售收入全部上缴全国社会保障基金。第六条规定“减持国有股原则上采取市场定价的方式”，把高价减持和首发、增发“捆绑”起来。

2001年6月14日，上证指数见顶2245点，随即急跌。截至2001年10月22日，上证综指下探到1514点，调整幅度达32%，市值缩水近6000亿。

2001年10月22日，由于资本市场存在诸多问题，减持方法宣布暂停。从开始实施到宣布暂停，试行不到4个月，划拨到全国社保基金理事会的国有股减持资金仅20多亿元。

通过减持国有股筹集社保基金的方案显然是不被市场所接受的，努力以失败告终。这次方案的最受争议的条款是第六条：“减持国有股原则上采取市场定价方式”。吴晓求（2004）认为市场定价显然是高价减持，既损害了投资者利益又损害了市场公平原则。我们认为这次减持国有股筹集社保基金的失败，最主要的原因在于我国证券市场的制度性缺陷，即股权分置问题的存在，及其造成的市场价格信号的失真。因为在我国股权分置改革以前的股市中，存在一个隐性契约：占股票2/3的国有股市不能流通的，这样才造成公司股票的高溢价发行和二级市场股价偏高。股市上股票的所谓市场价格，并非所有股票的价格，而只是流通股的价格，是在大部分股票不能流通的前提下的价格，其中包含较大部分的流动性溢价。如果原先不流通的股票要实现流通，必然会引起投资者恐慌性抛售，股价大幅下跌。

2002年6月23日，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持股有股筹集社会保障基金暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。同时，为了增强全国社会保障基金的实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式外，研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。国务院的这一决定为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的障碍。但是这一政策没有得到实施。十六届三中全会后，国资委成立，此项工作便由财政部转由国资委负责，就此搁置。但是，国有企业境外上市募集资金按一定比例划转社保基金的工作一直在进行中。目前，这部分划入的资金有300亿元人民币左右，另外还有16亿美元左右的外汇资产在境外运作。

2005年开始的股权分置改革，将会彻底解决证券市场的制度性缺陷，为通过证券市场筹集社会保障基金扫清了障碍。证券市场将进入了后股改时代，划拨国有股充实社保基金再次被提上议事日程。面对日益扩大的缺口，许多学者提议应再启动国有股划拨社保基金。

2007年7月1日《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》(以下简称《转让办法》)开始实施。该办法除了对股票市场中60%以上的国有股转让产生规范作用外，还做出了国有股无偿划转的规定，社保基金将有制度性的资金来源。目前，《转让办法》的实施，为划转国有股充实社保基金提供了法律依据。该办法设立了专门的第四章来规范国有股东所持上市公司股份的无偿划转问题，在第四章第三十条里，明确规定：“国有股东所持上市公司股份可以依法无偿划转给政府机构、事业单位、国有独资企业以及国有独资公司持有。”这里的“无偿划转”应该主要是为划转国有股充实社保基金而特别设立的条款。

2007年，分别代表不同部门利益的经济学家就利用国有股来充实社保基金的方式——减持还是划转展开了争论。一部分经济学家认为：国有公司在上市时应划转10%的国有股给社保基金。这样做有利于社保基金对这部分股权的价值实现优化；有利于国家保持对一些重点企业股权的长期持有；有利于避免股权分置改革中流通股数量过快增加，使股票市场面临较大的抛售压力；此外，这样的方案在操作上也更加简便。另一部分专家则建议国有股减持应以现金方式划转社保基金，认为社保基金的自然属性(流动性、盈利性)和社会属性(稳定市场)的天然矛盾，决定了它不适合代替国资管理部门持有上市公司股票，社保基金持股不便于形成竞争机制，弊大于利。我们倾向于划转国有股股权充实社保基金。《转让办法》第三十条规定：“国有股东所持上市公司股份可以依法无偿划转给政府机构、事业单位、国有独资企业以及国有独资公司持有”。同时第三十三条规定：“上市公司股份无偿划转由划转双方按规定程序逐级报国务院国有资产监督管理机构审核批准。”这样，相当长一段时间以来关于国有股划转方式的争论终于随着《转让办法》的实施而尘埃落定，现金减持被否决，股权划转被接受，国资委接受了国有股股权划转而非现金减持，政府部门之间的博弈终于有了结果。

这里一个区别是原先“划拨”与现在“划转”的一字之差。其实，不管是“划拨”还是“划转”，讲的都是同样一个事实，就是无偿地把国有股归结到社保基金名下。“划拨”更像计划经济下由政府主导的物资和资金的“调拨”，而“划转”必须经过交易所和证券登记机构的登记和确认，属于股权转让——只不过没有现金的收付而已。也正因为如此，在《转让办法》中采用了“划转”而非过去采用的“划拨”。一字之差，体现了政府管理由计划向市场过渡的最新进展。

3划转国有股充实社保基金的具体思路

3.1划转时间

划转国有股的时机，应该在资本市场的自身问题彻底解决，在股改限售股基本全部解禁之后，对国有股进行一次性统一划拨。具体时间上，应该在2010年以后，理由如下：

3.1.1从社保基金的性质来看，社保基金是我国政府专门用于社会保障支出的调节基金作为国家的战略储备，发挥着最后一道防线的重要作用。其投资风格上必然坚持安全至上，稳健经营，加强风险管理，实现了基金保值增值的目标。如果把限售股划转给社会保障基金，或对划转的股权实施售出限制，必然不利于其对资产的有效管理，同时也不利于对社会保障基金资产管理效率的评价。社保基金也不应该承担托市的责任。

3.1.2从协调部门利益上看，等限售股解禁完之后再统一划转，有利于划解部门之间的矛盾。国有资产虽然名义上归全民所有，但实际上其划转肯定会影响到其代理人，或相关小团体的利益，在“无偿”划转出自身股权的时候会设置诸多的障碍。如果没有一个更高层级的国家主管机构的强力推行，和一个大家都接受的规则国有股股权划转很难在被划转企业和证券投资基金之间达成协议。

3.1.3从当前市场的估值水平来看，平均二、三十倍的市赢率不算高也不能算低。

虽然前期中国股市经历了较大幅度的调整，但整体估值水平并不能算低，一些支持中国股市高估值的因素也在消失。在这种条件下划转股改限售股给社会保障基金，不利于对其管理业绩进行评价。

另外，一些学者认为可以把限售股划转给社保基金，使其得到分红的好处。实际我国国有上市公司分红意愿很差，国有股股东分得的就更少，所以分红数量是有限的。除非股票市场定价出现较大幅度的系统性偏差，股价严重低于其内在价值时，可由社保基金去捡这免费的馅饼。如上证指数跌到2000点以下，可以提前划转股有股，包括股改限售股。

3.2划拨标的

在目前的情况下，由于国务院国资委主要负责中央企业，经过这么多年的准备、磨合，首先划转央企上市公司控股股东的国有股股权给全国社保基金应该是可行的。《转让办法》第七条规定：“中央国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位转让上市公司股份对国民经济关键行业、领域和国有经济布局与结构有重大影响的，由国务院国有资产监督管理机构报国务院批准。”央企上市公司运作规范，透明度高，作为试点比较合适。

由此可见，抛却单位利益、部门利益，把国有股股权从原先国家控制的公司手里划转到全国社保基金，国有股股权的变更东家并不可怕，国家这个最终的东家还保持着控制力，国有股股权的新股东——社保基金也不会不顾一切卖出股票来砸盘。只要加强监管，杜绝上海社保大案那样的私下委托理财事件发生，社保基金即使在真正需要资金而减持的时候也是透明的、有序的市场行为，是股票市场正常的交易，不会对股票市场产生过大的冲击。

3.3划拨比例

关于划转的比例，不同学者提出了自己的意见，大同小异。邹东涛、胡继晔（2003）认为应该划拨国有股的比例为20%，郭晓亭、汤柳（2005），陈杏根（2007）认为是10%-15%。我们认为2001年推出的国有股减持是按照10%的比例“一刀切”，现在划拨也应该按一定比例统一划拨国有股股权给全国社保基金理事会，其余缺口的不足部分可以考虑用其他方式来弥补。

具体划拨比例数量上，应该考虑以下因素：

3.3.1考虑到股票市场的承受能力

既然国有股权划拨给了社保基金，就要给予其流通的权利，社保基金可以在认为合适的时间出售和购入相应的股权。这种出售的压力是存在的。但是，社保基金作为长期机构投资者会坚持价值投资和理性投资，不到非常时期也不会飞离急于抛售。

3.3.2体现国家公共政策的代际公平、城乡公平原则

现在我国的社会保险的覆盖面还是相当的低，主要包括以前的行政人员、国企职工事业单位的工作人员，特别在广大的农村地区，没有社会保障。不错，国有资产的积累中，是有国企职工的社会保障的费用的成分，但是在计划经济时代，国家实行的农产品统购统销政策，变相压低农产品价格实行强制积累，农民为国有资产的积累同样作出了较大的贡献，而且没有得到任何回报。国有资产是全民所有的，如果全部用于部分居民的福利支出，似有不妥。所以应该考虑为农民建立社会保障的问题，国有资产是重要的物质保障。

此外，还应该考虑为我们的后代积累财富。

3.3.3国家国有资产的管理体制

当前，国家在上市公司中占有股权比重达60%以上，可谓绝对控股。坚守国有股权占50%

以上的红线似无必要，但是在某些行业保持国家的控股地位还是需要的，所以在转持股有股过程中，还应考虑到国家的整体战略，哪些是中央政府认为在国有经济需要控制的行业和领域。

3.3.4全国社保基金理事会和省级统筹基金的管理能力

全国社保基金理事会和省级统筹基金发展和管理本身尚处于初级阶段，国有股划拨给社保基金运营后，社保基金是否真正有能力来行使规模庞大的国有股股权的职能。

综上考虑，我们认为划拨比例以10%比较合适，此外还应该发挥财政的支持力度。

4结论及政策建议

我国社会保险基金的收支出现了巨大缺口，在后股权分置时代这个缺口可以划拨部分国有股的方式解决。在股权分置改革彻底完成之后，可按照10%的划拨比例，划拨部分国有股充实社会保险基金，其它部分缺口由财政补贴等其他方式来弥补。

《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》的实施，为划转国有股充实社保基金提供了法律依据。但是，部门利益的存在依然会阻碍国有股权的顺利转让，作为委托-代理关系中的国家资产的代理人，因其对小团体利益的考虑，在“无偿”划转出自身股权的时候会设置诸多的障碍。

在《转让办法》规定的国有股股权无偿划转之外，还应当设立能够协调财政部、国资委、证监会、中央证券结算登记公司和全国社会保障基金理事会的部际联席会议机构，由国务院统一协调划转国有股充实社保基金的进程。

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