后税费时代乡镇政府机构改革与走向探析

姜维宇

[提要]实施农村税费改革后的乡镇基层政府如何主动适应新形势新任务的需要，在新的历史起点上积极推进社会主义新农村建设，不断保持农村经济和社会长期繁荣稳定的和谐发展，这是当前摆在我们面前的一个重大现实课题。本文结合税费改革后新的一轮政府机构改革正在由上向县乡逐步展开的新形势，从乡镇政府的机构改革入手，通过客观分析乡镇政府运行的现状和存在问题，揭示出当前乡镇政府改革的基本走向：通过机构改革来推动乡镇政府工作职能的转变，通过乡镇工作职能的转变来推动农村各项工作的展开，并以此来巩固税费改革成果，引领其它各项改革的深入展开。

[关键词]税费改革；乡镇工作；机构改革

农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题做出的一项重大决策。随着我国经济和社会的不断向前发展，各项改革措施有序推进，尤其是城市反哺农村，工业反哺农业等科学发展观的理念进一步确立，我们对全面免除农业税达成了共识，二00五年十二月十九日，全国人大常委会第十九次会议通过了从二00六年起全国取消农业税的决定，标志着我国农村后税费时代的到来。农民赋税负担的全面解除给农村的各项改革带来了新的机遇和挑战，为社会主义新农村建设展现出了一个全新的发展空间，但是，这只是我国“三农”问题的破题之始，进一步的改革远不止于此，“三农”问题的各项改革任重道远。在这种形势下，如何结合社会主义新农村建设的实际，积极稳妥地推进农村各项事业的改革和建设，促进农村经济和社会长期繁荣稳定的和谐发展，是当前摆在我们面前的一个很重要的课题。应对税费改革后的新形势，迎接新挑战，首要的问题是要积极稳妥地抓好乡镇政府的机构改革，促进乡镇政府转变工作职能，这是农村诸多改革中的重要一环，也是巩固税费改革成果的关键。我们必须从加强乡镇基层政权建设的大局出发，科学谋划乡镇政府的机构改革和设置，从转变乡镇政府的工作职能人手，来推动农村的各项工作开展。本文就是在后税费时代的大背景下，就如何积极稳妥地推进乡镇政府机构改革，加强乡镇基层政权建设谈一点个人的想法。

一、目前乡镇政府运行中存在的主要问题

农村税费改革启动以后，现有乡镇政府原有的征收钱粮税费，催种催收等旧职能丧失大半，按这种旧职能设置的机构很难适应税费改革后新形势新任务的需要，造成乡镇基层政权运转的阻力越来越大，人和事、财与人的矛盾加剧，“空位”、“缺位”的情况不断出现，阻碍着乡镇基层各项工作的正常开展，直接影响到党的各项政策在农村的贯彻落实，主要表现有以下四个问题：

1机构和人员现状难以适应新形势

近些年来，我们也进行了以撤并乡镇和精简机构人员为主要内容的机构改革，乡镇数量有所减少，应该说也是取得了较大成绩的。但是，机构改革是一个动态的过程，应该根据形势和任务的发展需要不断调整和完善。由于当前乡镇政府的机构改革是在税费改革之前进行的，难以适应后税费时代乡镇政府工作的新定位，表现在：一是机构和人员的设置与重新定位后的乡镇工作任务不相匹配，造成农村的公共事务管理和公共服务“空位”和“缺位”的情况比较严重；二是有些乡镇工作固有的“顽疾”还没有根除，比如：上级单位的派出机构数还是偏多，而且条块分割，职能交叉，责和权难于统一，乡镇政权整体效能难以有效的发挥；三是由于机构偏多带来的冗员情况依然存在，乡镇的基层工作仍然没有走出过去那种老体制的“阴影”，人浮于事的现象多有发生，乡镇基层政府的工作效能不高。这些问题的存在使乡镇政府在新形势和新任务面前显得束手无策力不从心。

2财力和生存困境难以履行新职能

有财才有政，财力的窘境难行政。税费改革前很多乡镇包袱就很重，负债不少，加上人员分流出去后工资还是由乡镇财力负担。减人不减支。财政状况并没有得到好转。税费改革后，虽然中央和省级政府加大了财政转移支付的力度，但是与乡镇工作实际需要相比还有很大的差距，这种情况尤其是主打农业的乡镇更显突出，其运转只能靠上级的转移支付来应付，由于财政转移支付的数量小于乡镇财政收入减少的数量，乡镇机构正常的办公经费短缺，困境依然存在，这就直接导致了乡镇工作运转困难，普遍存在无钱办事或者钱少难办事的情况，使农村基层工作经常陷入一种低水平的疲于应付的被动状态中难于自拔。这种乡镇财力的窘境局面，一方面造成乡镇基层政府不得不以主要精力为保工资等基本生存问题而疲于奔命，乡镇干部叫苦不迭；另一方面造成很多事关农村经济发展和稳定的全局性工作又难以顾及，老百姓怨声载道。这种情况如果不能有效的改变，统筹城乡发展，促进农村经济社会的繁荣稳定和发展，实现建设社会主义新农村的宏伟目标就会难以实现。

3职能和工作定位难以承担新使命

乡镇政府工作职能的转变是新一轮乡镇机构改革的主要任务，随着城市反哺农村，工业反哺农业等科学理念的进一步确立，国家对农村的关注和投入的力度都会不断加大，乡镇政府将逐步把主要职能转变到提供公共管理和公共服务上来。但是，从目前的情况看，机构改革从减少财政供养人员的角度考虑得多，从为“三农”服务的角度考虑得少，片面的追求机构和人员的减少，同时，加上乡镇工作人员这种职能转变意识淡薄，工作中忽视了税费改革后乡镇政府应该转变职能的实际需要，仍然把主要精力用在应付完成上级布置的工作任务上，因而对自身应该承担的发展农村经济，提供生产服务，管理社会治安，发展文化教育事业，保护国土资源和生态环境等工作缺乏主动性，使乡镇基层工作在服务社会主义新农村建设中容易出现“空位”和“缺位”等情况，造成了很多基层工作难以处理的被动局面。

4对公益性投入束手无策难以树立高威信

抓农村的公益事业建设是乡镇政府工作的主要任务之一，也是改变农村面貌取信于民，推动农村经济社会和谐发展的主要抓手，但是，这项工作在税费改革后难度越来越大，困难更加显现，原来乡村的公益事业的投入是国家和乡村自筹“两条腿”走路的双管渠道，现在变成了主要依赖国家投入，乡村和农民自筹仅靠“一事一议”的办法在实际工作中不好操作，大多数老百姓都认为公益事业是国家投入，经费自筹是加重农民负担的集资，在实际工作中难于进行。虽然国家近些年来加大了对农村公益事业的投入，但是仍然缺口较大，农村公益事业欠债较多的局面短时间内还难以改变。同时，农村很多已有的公共设施陈旧老化需要维护，而乡镇财力又举步维艰难以顾及，尤其是农业型乡镇的财力本身就处在保工资保生存的艰难处境中，很难再拿出钱来对公益事业投入，想办的事情没钱办，急办的事情无力办，影响了乡镇基层政权在农民群众中的威信，也造成了乡镇基层政权在工作上容易出现被动局面的情况。

二、乡镇政府机构改革应遵循的主要原则

乡镇政府的机构改革是地方政府机构改革的重要组成部分，也是机构改革的薄弱环节，所面临的问题和困难较为复杂，难度和阻力也比较大，直接关系到农村经济社会长期

的繁荣稳定和发展，因此，我们一定要从党和国家发展稳定的大局出发，站在统筹城乡科学发展的高度来把握好当前乡镇政府的机构改革。要搞好这项工作，必须围绕乡镇政府面临的新形势新任务来展开，具体地说，在工作中应该主要遵循以下四个原则：

1要坚持转变工作职能的原则

就“三农”问题而言，实现农民在农村经济和社会发展中的主体地位是关键。农村的发展、农业的兴旺、农民的富裕其根本点在于提高农民的积极性、主动性和创造性，只有调动农民自身的内在动力，才能保证农民主体地位的实现。后税费时代乡镇政府工作职能转变的重要任务就是为了实现农民的主体地位，充分发挥农民在推动农村经济社会发展中的生力军作用，大力推进社会主义新农村建设。因此，在当前新的一轮乡镇政府机构改革中，首先是要坚持乡镇政府工作职能转变为先的原则，坚决把转变职能放在首位，以职能的转变推动其它工作；其次是要把职能转变与实现农民的主体地位相结合，正确认识农民在建设社会主义新农村过程中的主体地位，培养农民的主体意识、公民意识和责任意识，充分发挥农民的主体作用，形成推动农村发展的主体力量，为农村社会的长期繁荣稳定和发展打下坚实的基础；再次是要形成乡镇政府工作职能的新定位，切实把工作职能转变到公共服务和加强社会管理上来，从改进乡镇基层工作作风人手，按照社会主义市场经济的发展要求创造性地开展工作，真正实现由行政命令型向公共管理和公共服务型的转变，把党在农村的各项政策落到实处。

2要坚持有利于发展和稳定的原则

农村经济社会的繁荣稳定和发展是硬道理，乡镇政府的机构改革必须为这个大前提服务。要始终把发展放在首位，没有发展就难有稳定的局面，同时人心稳社会稳又为发展提供可靠的保证。因此，我们应该按照农村经济社会发展的规律和转变乡镇政府工作职能的要求，坚持有利于农村经济社会发展和稳定的原则，从实际工作需要出发设置机构，合理配备人员，把责任和权力统一起来，建立起一支精干务实高效的乡镇干部队伍。这就要求我们在乡镇政府的机构改革中要注意把握好四点：一是要有利于农村社会稳定的大局。这是乡镇工作的基本点，任何时候都不能忽视和放松；二是要有利于农村经济发展，充分考虑到服务于农业生产和流通的服务功能，推动农业发展；三是要有利于农村的公共管理和公共服务职能的实现，在工作中做到不“空位”，不“缺位”；四是要有利于基层民主政治建设，充分发挥村民自治在农村经济社会协调发展中的重要作用。

3要坚持县乡配套兼顾各方的原则

在新一轮的乡镇政府的机构改革中，如果还是单纯的只强调乡镇层面的改革，不注意上下呼应配套，其结果最后往往是在今后的工作中，乡镇工作缺乏独立性，没有主动性和积极性，工作上仍然是走“老路子”而疲于应付难以奏效。因此，在新的一轮乡镇政府机构改革过程中要特别强调县乡协调配套，统筹兼顾各方的原则，尤其是对县一级相关的体制机制和制度要进行必要的变革，如行政管理体制，财税工作机制等要适应税费改革后的乡镇基层工作的实际需要，支持乡镇基层政府的工作职能不断向公共管理和公共服务方向转变，不断增强乡镇基层工作的独立性和主动性。

4要坚持“地方特色”因地制宜的原则

乡镇工作千差万别，过去我们在乡镇机构的设置上没有注意区分情况分别对待，往往是用“一种模式”，采取“一刀切”的办法，造成了很多工作上的弊端。实践证明，这种教条式的模式给乡镇基层政府的工作带来了很多难以解决的麻烦和“后遗症”，我们应该认真吸取这个教训，引以为戒。马克思主义活的灵魂就是实事求是。在新的一轮乡镇政府的机构改革中，我们应该从各地的实际情况出发，讲究实事求是的科学态度，切忌“一刀切”。要自觉地从有利于稳定，有利于发展，有利于工作的基本点出发，坚持从实际情况出发因地制宜，敢于承认地域和经济社会发展水平的差异性带来的不平衡性，讲究“地方特色”，注意区别对待，分类指导，有序推进。

三、在乡镇政府机构改革中的对策建议

在社会主义新农村建设中，乡镇工作的目标是农村得以繁荣，农业得到发展，农民生活得到进一步提高，新的一轮乡镇政府的机构改革也应该为这个总目标服务。在改革实施过程中和今后相当长的一个时期内，新机构新体制的诞生和诞生后的磨合过程中至少应该注意抓好以下四个方面工作。

1要坚持以乡镇党委领导为核心

加强和改善党对乡镇工作的领导，充分发挥乡镇党委的领导核心作用是搞好乡镇机构改革和推动农村基层各项工作的关键，任何时候都不能放松。乡镇党委要在上级的正确领导下，根据乡镇政府机构改革的安排统一思想、统一部署、统一行动，做到协调各方、把握节奏，及时化解矛盾。积极推进改革任务的完成，为巩固乡镇基层政权，维护农村社会稳定，进一步推动农村经济社会的和谐发展创造条件。乡镇党委在工作中要加强和改善对政府工作的领导，既要强调依法行政，维护农村经济社会的稳定和发展，又要鼓励人性化工作，及时化解工作中的对立情绪和矛盾；既要强调转变工作职能，努力实现乡镇基层工作的新突破，又要注意工作方法，做到循序渐进注重实效；既要强调工作上形成合力，发挥基层政府全局一盘棋的整体功能和作用，又要注意分而治之，积小胜为大胜；既要强调精简机构人员提高工作效率，最大限度的减轻农民负担，又要做到兼顾各方不影响正常工作的开展。通过这些坚持不懈的努力，逐步建立起一支廉洁自律、办事高效、运转协调、行为规范，适应社会主义市场经济发展和新农村建设要求的乡镇管理机构。

2要坚持简政放权，理顺条块关系

在新的一轮乡镇机构改革中，我们应该坚持以改革为动力，以为乡镇基层服务为根本出发点，注重简政放权，重置县乡权限，理顺县乡工作关系。在实际工作中要遇到矛盾不动摇，坚持以简政放权为纽带，重新调整和变革县乡阻碍乡镇基层政府转变工作职能的行政管理体制，当县乡工作在体制机制上遇到冲突和矛盾时，要以促进乡镇基层工作为主来理顺条块的关系，把应该由乡镇基层政府履行的权力完全下放给乡镇，增强乡镇基层政府工作的独立性和主动性。同时，还应该注意改进和规范县对乡镇基层工作的领导方式和工作方法，抑制部门利益和改变工作陋习，积极引导和支持乡镇基层干部依法行政和民主管理，把乡镇基层政府的责任和权力统一起来，使其更好的履行起公共管理和公共服务的新职能，达到不断提高乡镇基层政府驾驭农村经济和社会发展全局的能力和水平的目的。

3要着眼于提高公共服务的能力

新的一轮乡镇政府机构改革要按照转变工作职能的原则要求，以提高乡镇基层政府工作的公共服务能力和水平为突破口，以此来带动乡镇基层干部工作作风的转变，提高工作效率。我们应该根据当地乡镇工作的实际需要，合理界定乡镇基层政府的公共服务职能，将乡镇基层政府的工作职能逐步转变到公共服务型的政府上来。在这个过程中，既要积

极引导农民在农业生产和流通领域自发的成立“协会”、“合作社”等民间经济协作组织，又要努力为这些“自我服务”的民间组织主动提供政策和法律服务；既要抓好小城镇建设的规划和管理，又好又快的推动农村经济社会的发展，又要加快农村富余劳动力转移的步伐，把城镇作为乡镇的国有资产来经营，作为政府资本来运作，使之成为农村人流、物流、资金流、信息流的载体；既要重视发展农业生产不动摇，促进农民增收致富，又要注意抓好招商引资发展工业，尤其是适合本地优势的乡镇企业，培植自己的主导产业；既要大力发展公益事业，不断改变农村面貌，又要促进第三产业的发展，搞活流通扩大就业。

4要加大对农业型乡镇的财政支持力度

在税费改革后这个转变时期，县乡工作在财权方面是逐级上交，事权方面则是层层下放，在这种情况下，乡镇政府的独立性的空间越来越小，面对工作任务的日益繁重，很多农业型乡镇财政情况继续恶化，乡镇工作运作困难，很多乡镇已经陷入“吃饭财政”、“要饭财政”的尴尬处境，乡镇基层工作陷入困境，难以承担起发展农村经济，处理公共事务和维护基层稳定的重任。因此，我们在新的一轮乡镇政府的机构改革的过程中，应该统筹城乡发展，从实现城乡基本公共服务均等化的要求出发，建立体制，理顺机制，疏通渠道，完善县乡财政管理体制，逐步扩大国家公共财政对乡镇的覆盖范围，建立起与市场经济体制，公共财政制度和社会主义新农村建设相适应的国家公共财政支农的长效保障机制，不断形成国家公共财政为乡镇基层服务和支持的大格局，确保支农资金的稳步增长。同时，在当前的工作中还要注意建立化解乡镇债务的机制，保证基层政权的正常运转，要区别不同情况分类指导，保证乡镇基层工作协调持续的科学发展。

四、结束语

乡镇机构改革是近些年来多次反复进行的工作，它关系到基层政权的稳定，关系到农村经济社会的长期繁荣稳定和发展，事关国家大局，是一项举足轻重的工作。我们要以科学发展观为指导，抓住税费改革后乡镇基层工作从客观上具备了转变工作职能的有利条件这一契机，围绕农村社会对公共管理和公共服务的迫切需求展开新的一轮乡镇政府的机构改革。在具体推进过程中，当前尤其要注意抓住县级机构改革这一重要环节通盘考虑，使县乡政府的机构在设置上相配套，在职能上相适应，形成一个上下统一的整体，以达到加强和巩固乡镇基层政权建设，不断推动社会主义新农村建设这一根本目的。

总之，我们应该站在更高的历史起点上，从党中央重视“三农”问题的高度出发，把握税费改革后的大好形势，不失时机的推进以转变乡镇政府工作职能为主要内容的乡镇机构改革，把党在农村的各项工作落到实处。

责任编辑：卢林仁