对我国行政诉讼组织的分析

尚建波

摘要本文拟对相关国家行政诉讼组织进行分析,并在此基础上对我国行政诉讼组织的改革提供了相关建议。

关键词行政诉讼 司法审查 行政组织 行政审判 司法独立

中图分类号:D915.4文献标识码:A

一、引言

改革开放以来,我国行《政诉讼法》成为发展最快的程序部门法之一,行政程序法逐步完善。我国的行政诉讼组织体制一直以来存在着一些无法摆脱的弊端:难以做到审判独立,导致司法不公;也缺乏专业性和效率性。对此,我们需要借鉴外国的行政法院制度,建立适合我国国情的法院体制。

二、各国行政诉讼组织简介

(一)英国的行政诉讼组织。

英国的案件一般都是由普通法院适用统一的规则进行审理的。在行政案件的审理中,是由普通法院通过行使司法审查权和上诉管辖权来对行政机关行政行为的合法性进行司法审查的。

英国的法院从审理案件的性质来看,分为民事法院和刑事法院两个系统。民事系统法院包括郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四级。根据英国法律的规定,只有高等法院中的王座法院对第一审行政案件享有管辖权,郡法院无权管辖。当事人若对王座法院的判决不服,可向上诉法院民事庭提起上诉;对上诉法院民事庭的判决不服,还可上诉至上议院。①

英国由普通法院行使对行政案件的司法审查权是来源于其普通法和法治原则的要求。英国没有公法和私法的区分,公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上受同一种法律支配。

20世纪50年代英国建立了行政裁判所制度,行政裁判所是在坚持普通法院地位的前提下对行政案件进行裁决的,当事人对行政裁判所的裁决不服可以向普通法院提起上诉。行政裁判所独立于行政机关同时也不属于法院系统,它是英国行政诉讼组织重要的辅助机构。

(二)美国的行政诉讼组织。

美国法律用语中与我国“行政诉讼”一词含意相近的词是“司法审查”。指的是普通法院应相对人的申请,审查行政机构行为的合法性,并作出相应判决的活动。②

美国联邦法院包括具有一般管辖权的法院和具有专门管辖权的法院,前者包括地区法院、上诉法院和最高法院。行政案件由作为联邦基层法院的地区法院进行一审。上诉法院具有上诉管辖权和复审管辖权,有权复审除应当由最高法院复审意外的所有判决,专门法院的判决也由上诉法院复审,但上诉法院对州法院审理的行政案件没有上诉管辖权。最高法院对联邦上诉法院的判决享有上诉管辖权,州法院审理案件涉及到联邦宪法、联邦法律、条约解释,特许上诉案也都由最高法院管辖。美国还有两级具有专门管辖权的联邦法院,一是与上诉法院同级的权利申诉法院、国际贸易法院和专利权上诉法院;二是与美国地区法院同级的税务法院、领地法院和海关法院。对专门法院的判决不服,除了极少数法律规定的终审判决外,都可以向相应的普通法院提起上诉。

(三)法国的行政诉讼组织。

法国的行政法院适用专门的性质法律规则,和普通法院也是相互独立。如果二者在管辖上发生冲突,则由专门设置的权限争议法庭裁决。

法国的行政法院体系包括普通行政法院和专门行政法院,普通行政法院包括地方行政法院、上诉行政法院、最高行政法院和行政争议庭;专门行政法院包括括审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害法院等。

法国的行政法院制度是建立在大革命时期对司法机关的普遍看法和对三权分立原则的理解之上的。在法国大革命时期,法官本身属于资产阶级,他们反对农民、城市工人和中产阶级,支持土地贵族与巴黎的中央政府抗衡,国王对统一国土,实行开明和进步的立法改革所谓的努力往往遭到封建法院的阻碍,所以导致了法国民众对司法机关和司法权的普遍不信任。

三、各国行政诉讼组织的比较

英国和美国的法院,在性质上都是司法机关,其结果是司法权都由司法机关行使,保证了司法权的统一。在法国,作为行政审判组织的行政法院是隶属于行政机关的。

在程序和效率之间,相较于英美两国,法国的行政法院更加注重效率。法国的大多数行政案件由不属于普通法院系统的行政法院审理,而在英美两国,行政案件都通过普通法院审理。英美两国的法院制度在保证法律的统一方面具有优越性。

尽管各国的行政审判组织存在较大差异,但都是在传统意义上的普通法院以外,另外设立了一些特别法院或机构审理一定得行政诉讼案件,各国的行政诉讼组织都具有多样性的特点。

法国的行政法院具有如下优点:(1)行政法院的法官除具有法律知识以外,一般还具有较丰富的行政经验和专业技术知识,这对于审理行政案件时相当必要的;(2)行政法院的诉讼程序简便、迅速;(3)行政法院审理行政案件收取的诉讼费用较低,有利于公民及时维护自己的权益。③

英美两国普通法院具有如下优点:(1)普通法院按照一般的诉讼法律程序审理行政案件,公开审理,允许当事人双方辩论、质证,有利于查明案情,正确做出评判;(2)普通法院的法官和行政机关没有任何联系,不易受行政机关的影响,有利于保证法院独立超脱的地位,公正的做出评判。

英美普通法院型的缺陷在于:(1)普通法院的法官都是法律问题的专家,但对行政方面的专业知识很难通晓,这样就限制了普通法院对那些专业性、技术性较强的行政案件的处理;(2)普通法院的程序往往繁琐、复杂、严格,虽然可以更好的追求公平的结果,但往往影响行政效率的实现。

四、 对我国行政诉讼组织改革之思考

我国与法国和德国的历史发展轨迹不同,不能因为我国司法模式和大陆法系国家很接近就认为可以移植国外的行政法院制度。法国的行政法院是在资产阶级与封建势力斗争的特定历史背景下,为防止封建势力占据的司法机关阻碍资产阶级的政策而发展起来的。行政法院模式虽具有效率高、程序简练等优点,但不可避免的具有不便于民众诉讼,独立性与公正性被怀疑等缺点。在民众法律知识相对欠缺,法治化程度不高的我国,这些问题同样是设立行政法院无法回避的。

我国行政诉讼中遇到的诸多难题,究其根源,是司法独立的问题。除了专门的法院以外,我国其他地方各级法院都是按照行政区域设置的,而我国的行政案件都是由地方各级人民法院和最高人民法院负责审理的。虽然我国宪法规定行政机关和司法机关都是由权力机关产生,对权力机关负责,受权力机关监督,这样看来行政机关和司法机关好像是地位平等,互相独立,互不隶属。但在现实中,同级的人民法院在人财物等方面都受制于行政机关,我国的法院也实行行政化管理,具有行政级别,人民法院在现实中要比同级政府低一个级别。同时我国各级政府的主要领导在各地党委中都具有很高的地位,而我们在政治体制上必须坚持党的领导,人民法院审理案件也不能独立于党,而各级法院在党委中几乎没有话语权。所以当法院面对行政机关,对其行政行为的合法性进行审查时,要做出变更、撤销、宣告无效无疑是面临着巨大的压力,所以一个普遍的现象就是人民法院并不是从法律的角度出发,对许多行政案件予以维持,或是驳回,乃至于不予受理。

中国行政审判发育不良,直接源于法院的不独立性,中国的权力制度是议行合一的人民代表大会制度,国家的权利属于全体人民,国家在中国共产党的领导下由人民当家作主进行治理。故此中国的司法独立是在权力机关监督之下的“司法独立”。司法独立首先是法院的独立,由于行政诉讼的阻力主要来自于行政机关的不配合,所以法院的独立首先就要求法院在财政和人事上与当地的行政机关分离开。我国是共产党领导的社会主义国家,党对国家各项事务的管理监督本是无可非议的,但我国的人民法院制度也是在党的领导下建立的,党可以在制度设计上进行精心安排,法院审判的专业性很强,党的领导应该仅限于宏观方面,如果动辄就对个案进行监督,对法院的审判和国家的法治发展无疑是有害的,从另一个方面说,党带领人民制定的制度,如果党自己都不能信任,普通大众就更是无所适从了,法院是专门从事案件审理和法律适用的机关,如果法院在案件审理中随时都要面对或是来自党的领导或是人大的所谓个案监督,那其实法院也就没有存在的必要,完全可以由党和人大来进行审判了。

从行政诉讼长远发展来看,抽象行政行为也必将纳入行政诉讼范围,行政诉讼的难度和要求也会有更高的要求,同时从减少行政机关干预的角度出发,我们可以借鉴英美国家的做法,提高第一审行政案件管辖法院的审级,撤销基层法院的行政庭,中级以上人民法院才具有行政案件的管辖权。

行政诉讼组织的的独立不仅要求法院相对于行政机关的独立,还要求下级法院相对上级法院的独立,其本质也就是法官的独立,有人认为国家权力依据宪法做出分工,法官代表国家,也就意味着法官应当代表政府,但是如果情况真是这样,那政府和公民之间的纠纷起诉到法院以后,法官公正、独立、保持中立裁判案件也就无从谈起了。法官和行政机关公务员的角色是明显不一样的,法官依法享有裁判权,对案件应当作出独立、公正的裁判,法官不是政府官员,不能从属于政府。同样,在法院内部和上下级法院之间,法官所享有的审判权都是平等的,每个法官都应当独立地负责自己审理的案件,在自己的权限范围内对案件做出裁判部需要其他法官的审查和批准,英美国家法官的独立性非常强,与大多数国家采取合议庭审案的方式不同,案件通常都是随机指派给特定的法官,而每一位法官对自己的案件负责,所有司法问题都由一名独任法官考量决定,这样就不会存在法官在审理案件时受到法院内部势力左右的情况。但我国的现实是,法官系统内法官等级森严,审判员属于弱势群体,上面有法院、副院长、庭长、副庭长等官员,在法院内部施行层层把关和层层审批制度,俨然一套行政运作方式,这样状况下法官自然无法独立办案。其实我国在司法制度设计上设置了一审、二审乃至再审制度,以保证案件审理的公正,在这样严格的制度下给与法官独立的审判权应该是合适也是必要的。

法官独立最重要的因素就是法官的素质,不论法国的行政法院还是英美的普通法院,对担任法官的条件都要求极高,法国行政法院的初级成员是来自国家行政学院的优秀毕业生,高级成员主要是内部晋升,极少部分由外界高级行政官员和专家中选任。英国法官的要求更严,必须有不少于7年的出庭律师的经历,或者具有曾任2年以上高等法院法官的资格,具备法官资格的人还需要经过专门委员会进行的面试和严格的选拨。而在中国,很多法官甚至都从未在法律院校接受过正规系统的法律教育,所以要实现法院的独立乃至法官的独立,建设一支高素质的法官队伍才是最基础性的工程。

在审理行政案件时不可避免的要接触很多专业的行政问题,在这方面法官行政法院法官的外调程序值得我们借鉴。法官去行政部门工作,可以了解实务,对其处理专业化的行政案件是很有帮助也是很有必要的。

中国的行政诉讼组织是普通法院,所以我国行政诉讼组织的改革和整个法院体制的改革乃至我国的政治体制改革是密不可分的,在立足我国特殊国情的基础上,适当地借鉴其它国家行政诉讼组织的优点,相信对我国行政诉讼组织的逐步完善是大有裨益的。

(作者单位:武汉大学法学院行政诉讼法专业)

注释:

①张正钊,韩大元.比较行政法.中国人民大学出版社1998年版,第795页.

②王学辉.行政诉讼制度比较研究.中国检察出版社2004年版,第386页.

③王名扬.外国行政诉讼制度.人民法院出版社,第13—14页.