人民调解工作现状的调查分析与建议

谭钰婷　欧贞均　陈如栋

摘要作为司法制度的重要补充,人民调解制度已经发展成为我国特有的法律制度,成为我国社会主义法制体系中的重要组成部分。随着人民调解组织地位的日趋重要,为了更好地促进人民调解组织的发展,本文组织了这次调查活动,对司法局、司法所进行了走访调查以及对居民展开了问卷调查,主要对人民调解组织处理案件的数量、实际操作中存在的问题、可以借鉴的经验,居民对人民调解制度的了解、对调解结果的满意度、人民调解法是否出台的必要性等方面展开分析。

关键词人民调解 现状 调查分析

中图分类号:D915.14文献标识码:A

一、调查概况

(一)问卷调查的基本情况(开展调研的基本内容和目的)。

为了掌握最真实、最全面的资料,较详尽地了解鄞州区人民调解的现状、实施情况,本调研组在鄞州区司法局的帮助下组织了此次问卷调查。通过问卷调查,获取信息、发现问题,以便能够提出完善人民调解制度、进一步发展人民调解工作的一些建议,为相关决策部门提供参考依据。我们首先向鄞州区的司法局以及下设的各个司法所、专业调解部门、社区调解机构等调解组织进行了走访,收集相关人民调解的信息。同时我们向鄞州区的居民开展了问卷调查,对于居民的调查,我们是在各司法所的协助下在其管辖的范围内进行抽样调查。我们开展此项调研活动,旨在了解人民调解工作的现状、发展的情况,了解居民对人民调解制度的了解情况及其对人民调解现状的满意度,发现人民调解工作存在的问题并寻求解决的路径,提出人民调解工作更好地服务于民众的建议。

(二)调查的范围和对象。

调查对象主要为鄞州区的居民,鄞州区司法局及其下设的各司法所。在接受调查问卷的市民中,我们不仅是针对高学历的青年人群,同时包括各个年龄段和学历程度的市民,争取做到被调查者类型的多样性,能够更好地反映问题。在接受其年龄分布为(参见图表01),20岁及以下占4.88%;20-40岁占67.89%;40-60岁占21.54%;60岁及以上占5.69%。调查对象以中青年为主,集中于社会经济生活的主力阶层,所受文化教育水平比较高(参见图表02),其中初中以下7.72%,初中至高中36.18% ,专科或本科52.44%,本科以上3.66%,对社会的发展比较了解,也比较关心,调查对象中半数以上是专科生、本科生,受过较好的教育,承担着社会发展的重任,他们的判断力和理解力具有代表性,他们所表达的态度对有关决策部门有参考价值,能够很好地反映社会的主流观点和愿望。

从图表03中可以看出在被调查者中工作情况的分布为,目前没有工作的占40.24%;在机关、事业单位的占6.50%;在企业工作的占19.51%;其他工作性质的占到33.74%,一般为个体经营户或者其他职业。受调查者的工作性质基本上体现当今社会的职业分布情况。

(三)调查内容。

本次调研的主要内容是:(1)受调查者知晓人民调解制度的途径、受访者所在乡镇或社区的人民调解工作的普及程度及群众对人民调解员的要求;(2)受调查者处理纠纷的主要方式和要求;(3)受访者在遇到纠纷时是否会选择人民调解组织解决纠纷以及原因;(4)人民调解组织处理纠纷的范围和环境;(5)受调查者对于人民调解解决纠纷的满意程度如何;(6)群众对出台《人民调解法》的要求。

(四)本次调查问卷的发放、回收情况及统计分析的样本数。

本次“人民调解制度问卷调查”于2009年6月进行。考虑到调查对象的特殊性,本次调查,共发出问卷300份,收回有效问卷246份,问卷有效回收率为82%。故对此次调查结果统计分析的基本样本数为246个。

二、调查情况及其分析

(一)受调查者知晓人民调解制度的途径。

在对居民的调查中,对于“您是从哪些渠道得知人民调解制度的”这一问题,从图表04中的数据中可以发现,电视媒体是人们了解人民调解制度最主要的途径,在受访者中有41.87%表示他们通过该渠道得知人民调解组织;通过报纸、社区宣传的人数均为22.76%;通过朋友了解的仅为11.38%;其他途径获知的为28.46%;。可见,随着社会现代技术的不断发展,人们对各类信息的收集渠道也是越来越丰富。所以,在以后人民调解工作的宣传中,可以通过各种渠道对人进行宣传。

(二)受访者所在乡镇或社区的人民调解工作的普及程度。

从图表05中可以看出居民知晓所在社区有调解委员会的比例为28.05%;表示小区没有人民调解组织的为21.95%;不清楚的比例最高,达到了50.00%。而在向居民了解其所在社区的人民调解组织的法律宣传情况时,只有23.98%表示其所在社区的人民调解组织开展过普法宣传,有21.95%的居民表示没有开展过普法宣传,更有54.07%的居民表示不清楚社区的人民调解组织是否开展过普法宣传。由表6可见,人民调解组织在群众中的知名度还不是很高。人们知道有个组织在调解纠纷,宣传法律,但是这个组织是什么名称,往往不得而知,对身边的人民调解组织比较陌生,可见人民调解组织在做好工作之余应当加大对自身的宣传力度。

(三)群众对人民调解员的要求。

根据图表07显示,认为调解员必须公平公正的有73.98%;认为人民调解员必须具备良好道德素质的有69.11%;具有较强沟通协调能力的有52.44 %;认为人民调解员需要具备专业知识的有51.22%;具备其他素质的有4.88%。

从中我们不难看出人民群众希望人民调解员能够做到公平公正,虽然从客观上来看,居民间的纠纷很多都是小纠纷,但是在居民眼中,既然寻求人民调解委员会来解决纠纷,这个纠纷就不是小纠纷,所以在实际处理纠纷的过程中,人民调解员能否做到公平公正是居民最关心的。人民调解员具备良好的道德素质是处理纠纷中实现公平公正的前提,因此群众对人民调解员的道德素质也提出了很高的要求。纠纷的存在很多情况下是双方缺少沟通,群众都是在争取自己利益的最大化,而很少考虑到对方的困难,这就需要调解员了解具体情况,和双方进行充分沟通协调,提出一个合理的、双方都可以接受的方案,从而达成调解协议。当然,在实际的纠纷处理中,人民调解员对法律法规也需要有足够的了解,才不会导致调解出现很多的偏差,导致当事人利益受损。

(四)受调查者处理纠纷的主要方式和要求。

1.受调查者处理纠纷的主要方式。

图表08中的数据显示,与对方协商解决的67.07%;找人民调解委员会进行调解的有11.79%;找别人评理的11.38%;通过法院进行诉讼的6.50%;采取私下报复的3.25%。

很明显我们可以看出,很多一部分的群众在遇到纠纷时会采取和对方协商解决,这可以看出我们社会在进步,群众的素质在提高,在遇到纠纷时双方会尽可能地通过互让互谅来解决矛盾,达成共识。有11.79%的人选择到人们调解委员会进行调解,说明群众在遇到一些纠纷时,只有在认为自己不能很好地解决时,才会寻求人民调解来帮助解决,在人民调解员的沟通协调下,在很多方面上能够促进纠纷的快速解决,实现群众间的和谐和社会的和谐。通过法院诉讼的和采取私下报复的,也占到一定的比例。为了加强人民调解在解决纠纷中的作用,需要人民调解委员会在平时要加强法律宣传,让群众了解人民调解委员会,信任人民调解委员会和人民调解员,明确一有小的纠纷就诉诸法院,会引起司法资源的严重浪费,而纠纷采取私下报复,会造成社会的不稳定,同时也容易致使当事人犯罪,往往得不偿失。应当大力发挥人民调解的作用,促进社会的稳定。

2.受调查者处理纠纷的要求。

人民群众选择纠纷处理方式的出发点是什么呢?从图表09中我们可以看出选择纠纷处理方式的出发点为公平公正的最多,比例为有69.11%,方便快捷、效率高的有50.41%,程序简单的有28.86%,其他的占2.44%。

从数据中我们可以分析得出,人们在选择纠纷处理的方式时往往希望处理机关能公平公正地对纠纷进行处理,其次则是希望该种处理方式是拥有高效率,能方便快捷地解决双方当事人的纠纷,寻求资源利用的最大化。

3.受调查者选择何种调解方式。

在接受调查的群众中(见图表10),中有44.72%的人表示在遇到纠纷需要进行调解时会想到的是社区街道进行调解;其次16.67%人选择由公安机关来主持调解工作;之后才会选择民间的调解机构和法院主持调解,人数分别是16.67%和15.04%。

从数据中,我们发现大多数选择社区街道进行调解工作比较符合当下广大人民的要求,他们寻求的是一种方便快捷高效率的纠纷处理模式,而社区街道正是在群众周围,能很好地为群众办事。公安机关一直以来都在人民群众中树立着良好的威信,处理纠纷的能力较强,也能很好得为人们所接受。而民间专业的调解机构也就是人民调解委员会,因为其自身的优势,也越来越多得被人们所接受,但是相比较前两者调解方式仍处于弱势地位。而法院调解一直以来都是被人们排斥的,这是由我国民众长久以来的“非讼”、“厌讼”思想所造成的。

(五)受访者在遇到纠纷时是否会选择人民调解组织解决纠纷以及原因。

在接受调查的群众中(见图表11),表示遇到纠纷时会选择人民调解解决纠纷的占总调查人数的58%,据调查其主要原因:一是人们出于对人民调解组织的信任,认为其有能力为其解决问题;二是因为人民调解组织方便快捷效率高的性质;三是人民调解免收任何费用。但是表示不会选择人民调解处理纠纷的占到了42%,比例也较大。绝大多数的受访者表示,之所以不选择人民调解组织为其解决纠纷主要是因为自己遇到的纠纷太过复杂,而人民调解组织没有办法解决该矛盾。也有不少人觉得人民调解组织的效率过低,或者是出于对人民调解组织的不信任而选择其他的纠纷解决方式。

因此,我们应当加强人民调解组织的建设,提高人民调解员的业务能力,提升处理各种类型的纠纷的水平,提高处理案件的效率,更好地服务当事人并获得民众的信任。

(六)人民调解组织处理纠纷的范围和环境。

1.人民调解组织处理纠纷的范围。

随着社会经济的不断发展,公民与公民之间,公民与法人、其他社会组织之间的关系越来越紧密,随之引起的纠纷数量也越来越多。那在公民遇到哪些纠纷时会选择由人民调解组织来帮助调解解决呢。

从图表12中我们可以发现半数以上的居民在遇到邻里纠纷时66.26%表示会由人民调解组织来进行调解处理。这与人民调解组织分布在各个社区街道等市民周围有关,他们深入到群众中去,可以很好地为群众解决一些生活中的纠纷。其次是轻微的人身伤害40.65%,这类的人身伤害大多是由人们一时冲动引起的,当事人往往会选择避免进行诉讼,由自己和对方协商解决,在无法达成一致的情况下,人民调解组织就能很好得发挥自身的作用。同样交通、医疗纠纷、夫妻纠纷的选择比例分别占到了24.80%、23.98%和23.58%。另外表示遗产纠纷会找人民调解处理的比例也占11.79%,还有13.41%的人表示还有“其他”的纠纷类型。

2.人民调解处理纠纷的环境。

从图表13中可以看出,接受调查的人群中,最多的表示希望调解工作能够在街道居委会中举行,比例达到了56%。其次是希望能在当地的司法所进行调解,比例为20%。同时也有16%的人表示希望调解员能够去当事人的家中进行调解。另外还有8%的人表示希望在其他的环境下对当事人进行调解工作。

之所以有这么多人希望调解环境是在当地的街道居委会,主要是因为街道居委会一般都离当事人比较近,方便当事人参与到调解当中去。其次人们觉得街道居委会的工作人员能够为调解结果作证,防止对方反悔。而选择当地司法所主要是因为当事人觉得当地的司法所有着较高素质的人民调解员,能够较好地处理好双方的矛盾,同时也有较高公信力的部门来监督调解协议的履行。而选择在当事人家中进行调解工作的主要是当事人考虑到自身的方便程度。但是这个情况在实际实施中并不是非常好的,因为一方当事人愿意到另一方当事人家中进行矛盾调解的情况非常少,他们会认为去另一方当事人家中会有可能损害自己的利益。鉴于对方家中的人员都会偏袒自己人而使调解工作难以展开。现代社会人们活动范围的不断扩大,所以又8%的人表示希望调解环境是除了街道居委会、当地司法所、当事人家中以外的地方。

(七)受调查者对于人民调解解决纠纷的满意程度如何。

在接受调查的246名群众中,表示自己曾经找过人民调解组织的人数占总调查样本数量的12.6%,对调解结果非常满意的有16.13%,对调解结果比较满意有61.29%,对调解结果表示不满意的为19.35%,对人民调解的调解结果表示非常不满意的有3.23%。

从图表14中可以看出,对人民调解工作满意的比例占到了77.42%,比不满意的比例22.58%高出了将近55个百分点。这个比例我们可以看出人民调解工作的实施是比较成功的,广大的人民群众对纠纷的调解结果三分之二以上的人是表示满意的,可见人民调解组织在处理纠纷时发挥了巨大的作用。

(八)群众对《人民调解法》的要求。

1.受调查者对《人民调解法》出台的看法。

从图表15中我们发现,在接受调查的人民群众中,大多数都表示《人民调解法》的出台很有必要,这一选项的比例高达75.2%。而对该法律出台抱无所谓态度的人则占到了17.89%,甚至还有6.91%的人表示《人民调解法》没有出台的必要。

造成这一现象的主要原因是,大多数的人民群众认为现在人民调解工作的展开大多数是由人民调解的行政条例来进行规定的,效力不够。随着社会的发展和前进,人民调解在实际生活中发挥着越来越大的作用,因此对人民调解工作进行正规立法非常重要,同时也表明了人民调解制度在我国的地位。用一部法律来对纠纷调解机制进行规定,能够更好得促进这一制度的进步和发展。况且法律的制定也有助于保障当事人的利益。对《人民调解法》的制定与出台抱着无所谓态度的人主要是因为他们觉得人民调解组织当前的法规制度已经足够解决人民调解中遇到的问题,但是法律的出台能够更好的帮助其发展,因此他们觉得法律是否出台都没有什么太大的影响。认为《人民调解法》没有必要出台的人主要是觉得当前中国的纠纷调解机制已经十分完善,已经足够应付当下的矛盾纠纷,没有必要再为一个民间的调解组织来浪费资源进行立法。况且人民调解的性质本身便是民间自发的组织,如果用出台法律来对这一民间机构进行限制的话违背了人民调解制度原来的本质。

2.对《人民调解法》内容的看法。

从图表16数据中我们可以发现,在广大的受调查者中,三分之二的人表示《人民调解法》应当对调解协议的执行效力做出规定,这一比例为66.67%。而有48.37%的人表示应当对人民调解的具体受案范围作出规定。希望对调解程序、收费规定、人们调解员的选任作出规定的比例分别为47.97%、37.5%和29.67%。另外则还有着5.69%的人表示《人民调解法》中应当对其他的内容进行具体的规定。

这一情况表明,大多数的受调查者觉得人民调解协议的效力在实际生活中还有所欠缺。现在的法规规定人民调解协议的效力和民事合同基本相同,因此大部分人都表示希望能提高人民调解法的效力。另外,现在的人民调解的受案范围十分广泛,人们在生活中的大部分问题都能寻求人民调解予以帮助,因此在人民调解法中应当对人民调解工作的具体受案范围作出规定。现在的规定是人民调解一般是在一个月内完结,但是具体的受理调解程序都没有做出详细的规定,因此,在法律中也应当对其进行规定。最后,在法律中应当坚持人民调解免费的原则,做出具体规定,并且对人民调解员选举聘用方式做出明确的规定,这样才能保障人民调解工作的顺利开展。

(九)鄞州区人民调解工作现状的调研分析。

1.人民调解委员会的数量。

通过对表17中数据的分析,我们发现自2005年到2009年,人民调解委员会数量是降中有升。主要是因为随着鄞州区各地经济的快速发展,不少地区的人民调解组织进行了合并,但是人民调解委员会的总数在经过2005到2006年的下滑后又有所上升,凑个2005年的707个到现在的720个。 随着人们调解制度在各地的大规模推广,乡镇街道、村民、居民人民调解组织数量确是在不断上升。其中乡镇街道人民调解组织的数量从2005年的20个上升到2009年的23个,村居民调委会数量从2005年的428个上升到现在的454,增长率分别为15%和6%。

2.历年案件受理情况。

从图表18我们可以看出,2005年到2008年案件受理数量分别为2557件,2890件,4131件,14814件,而成功结案的数量分别为2547件,2780件,4131件,17464件,每年的案件成功处理比例均在96%以上,并且调解成功的案件的成功履行率也接近100%。2007到2008的案件受理增长率将近了323%,主要是因为自交通事故人民调解委员会创立后,将原本由交警调解的案子都由人民调解来完成,由此增加了大量的赔偿案件,造成案件数量猛增。

3.鄞州区人民调解员队伍的建设。

鄞州区各地的人民调解员编制大多是采用聘用的方式,只有极少个别是事业单位编制。各地司法所在聘用人民调解员时大多会聘请从事调解工作多年,拥有丰富经验的人员,一般学历要求为初中高中。但是随着鄞州区各类人民调解组织的建立,不但要求调解人员有丰富的调解经验,基础的法律知识,同时也要求他们有着各类专业知识,以便能够更好得处理案件。例如,2008年新成立的医疗纠纷人民调解委员会的3名调解员中,就有一名是医疗卫生系统退休的工作人员,有着丰富的医疗知识,在处理医疗纠纷时能做到得心应手。

从图表19中可以看出,2005年的时候人们调解员数量有2539人,高中及高中以上学历的有1122人,占到总数的44.19%;到2008年人民调解员总数为2517,高中学历以上的人员为1947人,占到总人数的77.35%,可见鄞州区人民调解员的素质正在逐步提高。并且这四年来,接受培训的人民调解员数量分别2397人,4926人,2331人和2517人,鄞州区司法局对人民调解员的培训重视程度越来越高。

三、相关建议

(一)建立多元化的人民调解组织。

随着社会的进步和发展,建立多元化的人民调解组织已经显得尤为重要。调解主体的多样化、纠纷类型的多样化、调解方式多样化的发展趋势已经非常明显。只有适应现代人的需要,改善原有的人民调解方式才能促进人民调解工作的发展,同时也有利于缓解矛盾,化解纠纷,体现人民调解的价值。例如宁波市鄞州区建立的交通事故人民调解委员会和医疗事故人民调解委员会就能很好地满足社会发展的需求,发挥自身在解决特殊领域矛盾纠纷的积极作用。

(二)加强人民调解立法工作。

人民调解工作在实际生活中发挥的作用是不可忽视的,但是由于其自身民间机构性质的制约,现在只有行政条例和司法解释来规范我国的人民调解工作。在一些地区,人民调解工作不受当地政府的重视,使其处于非常尴尬的地位。所以要确立人民调解的法律地位,必须要出台专门的《人民调解法》,对人民调解协议的效力、人民调解员的法律地位、财政预算等方面做出具体的规定。

(三)建立“大调解”制度。

现在的人民调解是属于独门独户的纠纷解决机制,而在宁波市鄞州区人民调解组织所建立的“联动联调①”机制不但减轻当地各司法、行政部门的工作压力,同时也发挥了人民调解的积极作用,提高了纠纷解决效率。所以,未来人民调解工作的展开可以和当地的司法、行政等各部门相互合作,建立一个“大调解”缓解,节约当地的司法、行政机关资源,促进社会资源的优化配置。

(四)加大对人民调解的财政支持。

人民调解是属于民间性质的机构组织,在经费预算上是属于自收自支的性质,但是实际生活中人民调解工作的展开是不向当事人收取任何费用的,也就是说人民调解机构几乎没有什么收入。没有收入,机构的运营、人员的经费得不到保障,使得人民调解处于相当弱势的地位。因此,当地的政府应当给予人民调解组织一定的经费支持,保证人民调解工作能够顺利的开展。例如宁波市鄞州区的人民调解工作经费均由当地政府的专项拨款,保障日常开支与人员生活保障。只有这样,人民调解工作才能有活力并得以继续存在下去。□

该文为2008年浙江省大学生科技创新项目的部分成果。

(作者单位:浙江万里学院法学院)

注释:

①宁波市鄞州区和当地公安局、法院、检察院等相关部门合作,对能事先进行人民调解的纠纷在征得当事人同意后交由相关的人民调解组织进行调解,不但促进纠纷的解决同时还能节约司法资源,减轻司法、行政机关工作人员的负担.