加强高校内部审计的创新思考

曾海梅

摘要随着我国高等教育的快速发展,高校教育、科研、基建经费大幅增加,各种经济活动更为活跃,组织管理领域更加宽阔,高等院校审计部门面临着越来越繁重的审计工作。如何在新形势下加强和改进高等院校审计工作,本文认为需要进一步完善审计制度,注重高校资金、设备的使用效益审计,并提高审计技术手段。

关键词高校 审计 创新

中图分类号:F273.2文献标识码:A

高校审计工作首先需要辨析的第一个问题就是“审计究竟要做什么”,高校审计作为内部审计“究竟要做些什么工作”?虽然国家审计署对于上述问题已经有相对清晰的界定,但是在审计学学理上仍然有可以探讨的余地。对于“审计究竟是什么”,在我国的审计教科书中,主要有四种观点:“查账论”、“方法过程论”、“经济监督论”和“经济控制论”。虽然这四种观点都有一定的合理性,但是目前还没有一个观点被普遍认同。①对于审计概念认识上的差异,决定了不同的高校对于高校审计规章制度的制定和工作的安排将会有一个较大的差异。但是审计工作有着自身的特点,审计功能与审计职能是两个不同的概念,功能是由内部联系和内部结构决定的,是固有的,内在的。职能是由职权职责决定的,是通过法律授权赋予的,是外在的。②审计功能是审计工作自然赋予的,不受外界干扰的;而审计职能是人为界定的,具有一定程度上的随意性。教育部直属71所高校中,独立设置内部审计机构的有35所,与财务处合署办公的有3所,与纪检部门合署办公的有33所。③因此,在审计概念尚不明晰、高校审计机构设置多样性的大背景下,健全高校审计制度、提高审计技术手段关系着审计质量的高低。

一、在复杂的高校审计环境下,迫切需要因地制宜地进行审计制度措施的创新

浙江大学在审计工作实践中逐渐形成并创建的“三函”、“两制”制度取得了明显成效,通过审计核减基建修缮工程金额达2亿9千余万元。审计直接为学校节约资金近3亿元,其中近两年就直接为学校节约资金1亿3千余万元。(“三函”是指校审计处对学校所属单位、部门和企业发出的审计咨询建议函、审计关注函、审计整改函。“两制”即,审计跟踪制度、审计结果公告制度)。④浙江大学审计工作的“三函”、“两制”审计机制的建立,不拘泥于教育部、国家审计署的条条框框,结合自身实际情况创新审计工作,为其他高校审计工作的制度创新提供了一个很好的启发。

高校审计部门作为内部审计机构,所管辖的审计范围相对较小,对本学校的相关情况比较熟悉,可以对审计对象实行实时、经常性的监督。这是高校审计部门最大的优势。但是,高校审计部门一般人员较少,对审计对象实行较为完善的监督和服务面临着实际困难。因此,高校审计部门应该主动出击,完善审计制度,规范财经、基建等相关制度,从而减少审计工作中不必要的繁文缛节和劳动强度,提高审计效率。

多年以来,由于高校审计部门的内部审计工作性质,对学校相关部门都是建议监督多,处罚惩戒少,受人为因素干扰较大,不利于树立审计部门的权威。《中华人民共和国审计法》规定:“审计人员办理审计事项,与被审计单位或者审计事项有利害关系的,应当回避”。高校是一个相对封闭的单位,虽然从行政级别上来说大多是厅级,但是所管辖的范围不过千余亩地,千余号人,同时学校内部的人际关系更为复杂:同事与同事之间有同学关系、校友关系、师生关系,甚至还存在战友关系。这使高校内审工作的开展受到许多限制,也容易引发审计人员与审计对象之间的冲突,提高了审计成本。高校审计部门一般人手较少,如果严格地执行目前这种模糊的“审计人员回避制度”,可能会造成一些审计工作无法开展。

在这样的大环境下,不如立足现实,设立高校审计“特派员制度”,即从各个高校审计部门中选拔出来的“审计特派员”,在上级教育行政管理部门的统一领导下,代表上级教育行政管理部门,在同一地区、同一级别间的高校之间实行“推磨式”的审计监督;“审计特派员”的编制、工资福利仍在原高校,业务、办公经费上受上级主管教育部门统一管理,任期为一到两年,在待遇上给与特殊补贴;“审计特派员”不是固定于一个或几个人,也是在原高校审计部门实行“推磨式”的派出,定期向上级教育主管部门汇报所监督的高校情况。

二、在高校经济活动日趋活跃的情况下,亟需注重高校资产的效益性审计

2005年11月,在北京召开的全国教育审计工作会议中指出:“教育审计工作的主要目标是将教育经济活动全部纳入审计范围,加大事前、事中审计力度及效益性审计力度。”笔者认为:“加大事前、事中审计力度”依然属于传统审计的范畴,但是“效益性审计”就属于具有“现代性”、“精确式”的审计。高校审计也只有从传统内部审计模式向现代内部审计模式转变,从粗放式审计向精确式审计转变,才能更好地为高校发展服务。

现阶段高校审计人员对于传统审计模式下的财务收支状况、工程建设审计的操作流程已经比较成熟,但是对于审计工作中不断出现的新情况和新问题就显得有些力不从心。新形势下,高校经济活动日趋复杂化和外向化,特别是近些年来高校后勤社会化的改革和校办企业的发展,使学校的经济活动不仅仅局限于教学科研相关的领域,更是涉及到房地产开发等热门经济领域,使得高校审计工作面临新的挑战。校办产业是高校收入来源的一个重要渠道,同时校办产业的规模、科技水平、品牌和效益也是高校办学、科研能力的一个体现。审计部门在校办企业发展、改制过程中既要保证高校、校办产业的正当权益,又要防止国有资产流失;要特别关注改制方案的确定,要对相关管理部门制定的改制措施和方案进行复核、把关,防止校办产业财务或经营风险波及学校。高校“产、学、研”结合本来是件好事,但是往往一些校办公司利用高校知名度开展没有技术含量、效益低下的业务,有时候甚至败坏了学校荣誉。这些校办产业存在的状况本身就不规范,更不要说对其进行“效益”的审计监督了。最近,相关省市和高校就集中整治和规范了一批“挂靠”高校发展的校办产业。一些校办产业的主要人员编制在学校,长时间无偿使用学校的设备,同时又把一些本不该学校承担的费用转嫁到学校,所得利润也是流到公司的多,交给学校的少,常常借各种理由“分红”。这就要求高校审计部门不仅要加大审计监察的力度,促进资产的合理配置和使用,提高资产使用效益,同时还要完善相关财务制度。

近年来高校学生规模不断扩大,许多高校纷纷开发新校区。在政府投入基建资金相对紧缺、大量建设资金需要银行贷款的情况下,更是需要精打细算搞好基建资金的审计监督。校园总体建设规划应全面体现“科学发展的要求”和“以人为本”的理念,严防铺张浪费和超标准建设。一些高校重预算编制、轻预算执行,这就需要对工程建设资金使用情况进行全过程跟踪审计,确保资金安全和使用效益,从而减少银行信贷风险压力。开展高校资产效益性审计不仅保证了高校教学工作的正常开展,更重要的是通过对高校资产的使用效益和规范性进行评价,从而促进整个高校工作又好又快的发展。

三、高校经济活动日趋多元化,审计工作也越来越繁重,迫切需要加强审计软件的开发和审计人员的培训

审计长刘家义新提出的“审计免疫系统论”认为,“审计在本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统。” 笔者认为“审计免疫系统论”的“免疫”重在“防范”,“防范”工作不仅需要“人防”,还需要“技防”。信息化快速发展的今天,如果还是单纯依靠人工来对学校相关工作进行审计,那将无法提高高校审计工作的效率和质量。

目前国家审计部门推广和使用的审计软件,大多是与企业相关的专用审计软件,涉及其它领域较少,针对高校实际情况的运用审计软件则更少。许多高校在审计软件开发和应用方面还没有质的突破,许多现有的审计软件在细节方面脱离了审计工作的实际情况,高校审计部门往往需要对购买回来的审计软件进行二次开发。笔者认为迫切需要教育主管部门牵头,根据高校审计的实际情况,研制出适合高校审计特色的软件。开发出类似于SPSS统计软件,具有审计整理、分析、综合功能的软件,将审计软件与财务软件结合,与学校财务、基建等重点要害部门的办公系统连接,及时地对相关工作进行监督。通过这种软件细化出审计的各个大项和各个小项,实时地对各项审计项目进行归类分析,抓取关键数据供审计人员进一步分析。开发这种软件可以将审计工作的“事前监督”真正逐渐转化为“全程监督”,一旦发现违规行为,可以立即得到纠正,这更能体现审计“防范”的初衷。

《教育系统内部审计工作规定》中规定内部审计机构和审计人员主要对下列事项进行审计:

(一)财务收支及有关经济活动;

(二)预算执行和决算;

(三)预算内、预算外资金的管理和使用;

(四)专项教育资金的筹措、拨付、管理和使用;

(五)固定资产的管理和使用;

(六)建设、修缮工程项目;

(七)对外投资项目;

(八)内部控制制度的健全、有效及风险管理;

(九)经济管理和效益情况;

(十)有关领导人员的任期经济责任;

(十一)本部门、本单位主要负责人和上级主管部门交办的其他事项。

从上述十一项审计内容可以看出,现阶段高校内部审计工作的主要任务在于财务、设备和工程审计三大类。目前高校审计部门的人员构成也似乎印证了这种现状。据统计,我国内审人员中,从事财会审计的占80%,专业职称基本为会计、审计、工程系列。而英、美等国内部审计机构中,从事财务领域审计的人员仅占20%左右,其余的人员则开展对管理和业务经营系统的审计。⑤目前,高校审计部门的人员构成还可以说适应了当前高校建设快速发展的现实,但是从长远来看,这种人员构成状况不利于对高校资产的有效监管,特别是对于因管理不善造成的资产损失。近年来一些经济违规违纪案件的作案手法更加“专业化”,云南铜业高管涉嫌经济违规案件里相关犯罪事实的认定就比较困难,这就给审计人员敲响了警钟。对于这种情况,高校审计人员的继续培训工作需要摆在突出位置,多层次地扩大审计人员的知识面,进一步提高审计人员的专业水平;高校是一个高素质人才密集的单位,可以利用校内资源培训审计人员。

四、结语

国际内部审计师协会(RA)2001年修订的《内部审计实务标准》对内部审计的定义:“是一项独立、客观的保证和咨询活动,目的在于为组织增加价值和提高组织的运作效率。它通过系统化的方法,评价改进风险管理、控制和管理过程的有效性,帮助组织实现其目标。”⑥高校审计人员应该明确:高校审计对象是高校内部各单位、部门和相关领导干部、项目负责人,高校审计部门设置的初衷是为了保证高校资产安全有效地运行。从本质上来说,高校审计工作不仅仅是一种监督,更是一种服务,服务于高校的健康发展;审计部门要淡化监管的色彩,更要体现出独立、客观的咨询服务理念。高校审计部门只有在日常工作中突出“服务”意识,才能在审计监督工作中获得更多的理解和支持,从而把握审计的主动权。

(作者:西南交通大学纪委审计处副研究员,硕士,研究方向:内部审计理论)

注释:

①崔孟修.审计研究简报.2008年10月22日第16期 .

②崔孟修.审计研究简报.2008年10月22日第16期.

③刘晓北.高校内部审计存在的问题及对策.会计之友.2007年7月中旬刊.

④彭凤仪.“三函”“两制”首开高校内部审计创新先河.浙江大学报.http://www.zdxb.zju.edu.cn/article/show_article_one.php?article_id=5442 .

⑤王黎明.高校内部审计风险及其控制.经济师. 2008年第1期.

⑥赖腾云.内部审计在高校经济管理中的“位”与“为”.经济与社会发展.2008年第9期.