经济欠发达地区支农惠农政策落实中存在的问题及建议

王新卫　陈敬和　冯国章

随着中央支农惠农政策力度的不断加大,广大农民群众得到了切实的利益,粮食产量和生产效益显著提升,收入逐年增加。但是,在落实党的惠农政策过程中,尚存在农资涨价弱化惠农直补实效、补贴资金规模小标准低等问题。本文以山西省吉县为例,对经济欠发达地区支农惠农政策落实过程中存在的问题进行深入分析,并提出改进建议。

基本情况

吉县处于晋陕峡谷的黄河沿岸,这里十年九旱,属于国家级贫困县。2008年吉县支农惠农补贴有粮食直补、农资综合直补、农机具购置补贴、退耕还林补助、能繁母猪补贴、能繁母猪保费补贴、产奶牛补贴、奶牛保费补贴、石油价格改革财政补贴等9种2599.8万元,惠及农民2.4万户,9.13万人,人均补贴金额为284.75元;其他政策性补贴有农村合作医疗保险、农村低保、独生子女补贴、退二孩指标补贴、双女绝育补贴等5种1035.8万元,惠及农民8.78万人。在涉农惠农资金发放管理中,所有支农惠农资金均做到了“专户拨款、专户管理、专款专用”,大部分补贴资金采取“一卡通”发放,对未实行“一卡通”拨付的资金,直接拨付到项目主管部门,由主管部门负责发放到户。目前,各种补贴资金已全部发放到农户手中。

支农惠农政策执行中

存在的问题

部门职能交叉,多头管理,部分惠农补贴资金到位不及时。一是涉农惠农管理部门多,补贴资金从上报、审批到发放需要经过多个部门的手续,造成了多头管理,个别部门甚至存在克扣承包款等违规现象,补贴资金不能及时足额发放到农户手中。二是补贴资金发放工作涉及农户多、工作量大、时间紧,经常出现姓名不符、账号不对等情况,致使农民虽拿到粮补“一折通”,但无法及时取款。三是粮食直补、良种补贴和综合直补资金每年6月底发放到农民手中,但此时播种已经结束,造成农民需要钱买生产资料时补贴却没有下来的错位,使惠农补贴没能产生最佳效果。

补贴项目范围小、标准低、补贴资金分散、补贴效果不明显。一是政策激励作用减弱。前几年集中出台的“三减免、三补贴”等惠农政策,基本上都直接惠及农民特别是面向生产粮食的农户,含金量高、力度大。但是随着补贴政策的实施,直接用于增加农民收入、调动农户种粮积极性的投入增量在减少,政策激励效应相应减弱。二是国家良种补贴政策在吉县仅限于小麦和玉米直补,没有涉及其他项目。吉县是苹果特色产业县,但由于国家没有苹果特色产业补贴项目,因此对苹果主产区农业增产和农民增收的推动力十分有限,对农业产业结构的调整和发展高效、特色农业的作用不明显。

农资价格上涨弱化了支农惠农政策带来的实惠。当前市场提供的生产资料价格偏高,种子、农药、化肥、地膜、兽药等近年来价格几乎翻了一番,建筑材料如钢铁、水泥、砖木等价格近几年也大幅上升。据统计,由于农业生产资料价格上涨,该县2007年农民对农业生产的投入比2005年每亩多支出32.5元。农民的各项生产成本过高,使得惠农政策给农民带来的实惠大打折扣。

支农惠农政策落实的行政运行成本高,地方财政负担过重。为保证每项惠农政策的落实,乡村要组织会议、转发文件、制作宣传资料、编制账卡表册、上门宣传、丈量土地、核实面积、张榜公布、协调纠纷等,仅为农民办理“一卡(折)通”这一项工作,吉县就一次性发放了三万多张存折,每张存折按1元成本计算,就需要三万多元的开支,这无形中增加了政府的行政运行成本。据不完全统计,2008年吉县仅支农惠农政策落实的行政成本就约为10.91万元,占各项直补资金总额的3‰。这部分经费完全由财力十分有限的地方政府自行承担,普遍感到压力很大。

涉农惠农政策宣传欠缺,涉农惠农服务质量有待提高。从调查情况来看,目前有关部门对新型农村政策的宣传还存在一些弱点和盲点。如少数基层干部和群众对国家涉农惠农政策说不清、讲不准,还处于一知半解的状态。另外,有些部门对新型农村政策的执行不到位,甚至存在利用政策损害农民利益的行为。如在新型农村合作医疗保险政策执行中,个别定点医疗机构服务质量差,存在诱导患者消费和不合理收费等问题。

几点建议

简化工作程序,改变补贴方式,确保补贴资金及时足额到位。一是通过对涉农资金的审核部门进行有效整合,进一步规范涉农资金发放审核程序,减少中间环节,在资金兑付上采用“一卡通”与直补相结合的兑现形式,确保涉农资金及时足额发放。二是改变补贴方式,确定发放时间,保证补贴作用的充分有效发挥。春播之后是农民各项生产、生活费用开支最多、最集中的时期,也是农民最缺钱、最需要钱的时候,国家发放补贴的目的,在于缓解粮农春耕备耕购买生产资料资金急需,建议上级下拨补贴的时间尽量提前,以保证补贴作用的较好发挥。

扩大补贴范围,提高补贴标准,提高支农惠农资金使用效益。一是加大对现有惠农政策的补贴力度和覆盖面,尤其增加对欠发达地区的惠农资金转移支付和项目资金投入,在粮食直补资金上给予资金支持,并建立长效机制,逐年增加资金额度,统筹区域经济协调发展,进一步促进粮食增产和农民增收。二是扩大良种补贴范围,针对不同地区确定不同的补贴目录和品种,增加特色产业补贴项目,推动特色产业区农业增产和农民增收。三是加大在改善农业生产条件方面的投入,把投资重点放在提高农业综合生产能力方面,大力改善农民生产生活条件,同时建立农业投入有效保障机制,依靠完善的农业基础设施支撑现代农业的发展。

健全农业生产资料成本核算机制,从源头上控制化肥、农资价格。一是进一步加大对农业生产资料综合直补的力度,解决农资价格涨幅大大超过国家对种粮农民补贴的问题。二是健全农业生产资料成本核算机制,健全农业生产资料营销网络,减少农业生产资料营销成本,促使农资产销企业从成本管理和资源优势方面提高效益,确保农业生产资料价格平稳波动。三是建立农业生产资料储备制度和价格调节基金制度,加强农业生产资料价格和质量的长期宏观调控管理,增加政府调控市场和供应能力,依法打击不法奸商的投机欺诈行为,保护农民的合法权益。

不断完善工作机制,降低政策实施中的行政运行成本。完善支农惠农资金发放评审机制,对支农惠农资金实行县级报账制及国库直接支付制度,对资金发放进行科学设置,减少程序,将几种补贴整合成一种,补贴发放的时间也尽可能安排在一起,这样既便于操作,又节省成本。

加强宣传培训、强化监督机制,确保支农惠农政策落到实处。有关部门应加强惠农政策的宣传力度,强化有关从业人员职业道德教育,提高服务质量,不断激发广大农民建设新农村的积极性和创造力,努力把各项支农惠农政策落到实处,让广大农民群众切实得到实惠。(作者单位:人民银行吉县支行)