边民越境涌入考验中国法律

刘国福

缅甸政府军近日在果敢地区与当地武装力量发生冲突，战事引发3万多边民涌入我国云南。在应对边民涌入时，我们有哪些法律可以依据呢？此事不仅关系到中国边境地区的稳定，也关系到中国处理类似事件的国际影响。

目前在中缅边境地区发生的这一事件，并非是外国人涌入我国的首个案例。1977~1978年底，26.5万名越南人涌入中国，他们被允许在中国永久避难，为云南、广西、广东等省份的263个国营农场接收。中国政府为这一“计划经济式的安置”付出了巨大的经济和社会代价。本世纪初，大量朝鲜人进入中国，我国视之为非法偷越国境者，予以遣返。然而，一些西方国家对中国处理朝鲜人涌入的做法颇有指责。类似事件均反映出，我国规范大量外国人涌入的法规是欠缺的和不完善的。这既不利于我国系统地、一如既往地处理此类事件，也不利于其他国家和国际社会理解我国的做法，甚至为其指责中国留下口实。

我国政府应当从类似事件中汲取经验和教训，从以下几个方面认真审视中国的相关法律制度，缜密考虑“难民法”、“出入境管理法”和“国籍法”等法律的立法安排，为妥善解决外国人涌入以及相关的移民问题提供一个坚实的法律基础，有效避免或者最大程度减少此类事件给中国带来的负面影响。

在外国人涌入事件中，需要慎用“难民”一词。其他国家的人进入中国，在没有经过法律程序，被正式认定为难民之前，只是入境者或者非法入境者。使用“难民”一词，容易给人造成中国社会甚至政府已经认可了他们难民身份的错觉。

各个国家有权根据自己的国情，从严或从宽理解和细化有关难民定义，以致有的国家，如日本认定难民的标准相当严格，而澳大利亚的标准相对宽松。就中国而言，由于不甚发达的经济发展水平、与众多不发达的国家相邻，以及大量华裔居住在邻国，认定难民的标准和程序应当趋于严格，并区别对待和有所简化。

在安排涌入的外国人时，还需要慎用“安置”一词。“安置”在汉语中有使人的生活有着落，为其提供工作、岗位、住房之意，例如退休义务兵安置、库区移民安置、企业破产职工安置等。我国对涌入外国人的安置是人道主义安置，这与法律义务安置有着本质区别。但使用“安置”一词，容易产生中国政府正在对或者有义务对涌入外国人的生活、工作进行安排的错觉。根据相关国际规定，一个国家没有对大量涌入的入境者进行安置的义务。鉴于中国的不发达经济水平，安置也很难使被安置者满意。

虽然我们此前可以区别对待大量涌入中国的朝鲜人和越南人，但是由于缺少程序规范和实体甄别，上述做法从严格的法律意义上讲，略显简单和粗糙。如何区分寻求避难者、非法入境者和难民，及其法律地位、行政管理措施，构建中国对大量涌入的外国人的管理行政部门和司法部门体系，是正在拟定的相关法律必须要解决的问题。

相关立法不仅仅是法律方面的事务，而且事关政治和经济，再加上涌入的外国人中有很多是华裔，非常复杂。现行《出入境管理法》、《国籍法》等法律目前未充分关注因突发事件而大量外国人涌入的问题，需要修订，可以在其中加入有关内容，作为过渡性规定。

此外，我们需要积极开展国际合作，多渠道低成本解决大量外国人涌入中国问题。国际社会主要通过战争状态或者紧急状态结束后，所在国政府将这些涌入的边民自愿遣返，吸纳为所在国的居民，或者转到第三国安置等。中国政府曾经与老挝政府协商，共同签订了《关于遣返在华老挝难民的议定书》，根据这一协议，1991至1997年间，3000多名老挝人分17批顺利地返回了家园。由此可见，解决大量外国人涌入中国的最好办法，最终还是应当让他们顺利回到本国。▲ （作者是汕头大学法学院副院长。）