浅论构建失地农民权益长效保障机制

郭　龙

内容提要：在我国城市化和工业化进程中，失地农民权益受到严重侵害，已成为危及社会稳定的一大隐患。本文从解决农民的可持续生计着眼，提出了建立失地农民权益长效保障制度的框架和措施。

关键词：土地征收；失地农民；权益；长效保障；制度

随着城市化和工业化进程的加快，衍生了大量因征地而造成的失地农民生产生活生存的一系列问题。据中国社会科学院的一份研究报告显示：到目前为止，全国失地农民总数已超过4000万人，并仍在以每年200万人的速度递增，其中因失地而失业的农民估计不低于1200万人。在东部某省历年累计200余万的失地农村人口中，已有30万人成为失地贫困人口；中西部地区问题更为突出，西南某省40％的失地农户仅靠土地征收补偿金生活，25％的失地农户最急需解决的是吃饭问题，20％的失地农户处于绝对贫困状态。另据信访部门统计，全国每年受理土地信访案件中，大部分为农民失地又失业问题。因此，如何保护好失地农民的合法权益，解除失地农民可持续生计的后顾之忧，是当前迫切需要解决的一个关系改革发展大局和社会稳定的重大问题。要解决农民的可持续生计问题，必须在建立和完善长效保障机制上下功夫，只有逐步形成“收入有来源、生活有依靠、就业有保障、创业有支持”的失地农民生活保障模式，才能从根本上解除失地农民的近忧远虑，有效促进社会稳定和谐。

一、着眼于维护农民权益，建立科学的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿金是失地农民在城市化进程中能获得的最直接最大的经济效益，是他们主要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻求失地农民、土地征收单位、政府间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。一是稳步提高土地征收补偿费标准。以农民应得的征地补偿费能换取到城区最低生活保障金作为起点，将现行补偿标准提高，并且应随着经济的发展逐步调升。政府要适当调整土地出让收益分配比例，切实提高征地补偿标准。二是科学规范管理、经营好土地补偿金。在不违背法律法规的前提下，充分尊重群众意愿，运用市场机制，积极探索经营土地补偿金的路子，兴办二、三产业，让“死”钱变“活”，“少”钱变“多”，实现土地补偿金的不断增值，让失地农民获得长期稳定的收益。不断强化政府、社会、群众的监督管理职能，确保土地补偿金用到明处、落到实处。三是研究实施分类土地征收补偿办法。在兼顾国家、土地征收主体和农民利益的前提下，针对不同性质的项目用地，可以实行不同的土地征收补偿办法。即对纯公益性(如铁路、城市道路、绿地、国家大型基础设施建设等)、赢利的准公益性(如有收益权的高速公路、民营学校等)和商业性(如商品房开发、旅游项目等)三类项目用地，除纯公益性项目用地仍实施国家统一征地外，其他项目用地均应引入征地谈判机制，让被征地集体经济组织代表农民作为平等的市场主体，直接参与市场交易，享有土地增值和其他收益，避免土地被“买断式”征收。四是推行征地补偿区片综合地价。由于现行产值倍数法补偿标准仅考虑地类、作物年产值等自然因素，没有综合考虑区位、土地供求关系等多种经济因素，已不能适应以人为本的科学发展的需要了，应进行彻底改革，实行征地区片综合价，建议在即将修订的《中华人民共和国土地管理法》里要明确该内容。五是统筹规划“城中村”改造。将“城中村”改造纳入城市总体规划之中，按照城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，统筹考虑村民公寓、集体经济经营场所、村民生产发展用地，努力提升城市整体形象。

二、着眼于解除农民后顾之忧，建立健全医疗养老等社会保障机制。建立健全社会保障体系是维护和提高劳动者基本权益和基本生活，解除其后顾之忧，维护社会稳定和谐的重要举措。鉴于失地农民问题的复杂性，解决该问题的迫切性，应在目前农村社保尚未立法、社保建设基本是空白的情况下，大胆尝试，锐意创新，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，以土地承包经营权置换城镇社会保障，实现与城镇社保的对接。可本着循序渐进、不断提高、逐步到位的原则，设计一个与城市居民相对接近，便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，按照先医疗保险、后养老保险、再失业保险的次序稳步推进。城市养老、医疗、低保应扩大覆盖面，力争覆盖到每一个失地农民，确保他们“病有所医、老有所养，穷有所助”。鼓励建立家庭养老和社会养老保险相互补充的机制，提高养老保障成效。采取“利益吸引，连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，大力推行农村新型合作医疗，建立完善互助医疗合作制度，积极组织失地农民自愿参保，有效解决“因病致贫、因病返贫”问题。

失地农民医疗和养老保险的资金筹措应按政府、社会、集体、个人及土地征收主体“五个一点”即政府从经营土地收益中拿出一点、社会贡献一点、集体经济组织出资补贴一点、农民在土地补偿中拿出一点、土地征收主体在征地受益中留出一点的思路解决，确保在资金筹措充足、五方主体经济压力适当的前提下，寻求各方缴纳资金的最佳平衡点。

三、着眼于提升农民综合素质，建立健全教育培训保障机制。当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。与此相对照，失地农民在自身整体素质方面明显处于劣势地位。建立对失地农民的教育培训保障体系，主要包括两大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女人学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对农民的职业技能培训。针对农民就业技能缺乏和就业渠道不畅的问题，坚持“市场引导培训、培训促进就业”的方针，从科技培训、转移就业培训、社会公德教育三个层次上推进，切实提高农民綜合素质。加强教育培训，一是应建立矬全以职业技术教育为主的县、乡(镇)、村三级农民职业技能培训网络或体系，以技术专科院校、职业学校、乡镇农技站、村农技班等为载体，建立培训基地；二是由政府牵头，财政拨款，建立农民职业技术培训专项资金，开展免费培训；三是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。对于失地农民，不管他们是否已经转为城镇户口，为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务，应该成为培训的最主要内容。

四、着眼于安民、富民，建立健全再就业创新机制。富裕农民的最佳途径就是减少农民，尤其是加快失地农民的转移步伐。积极采取有效措施扶持农民就业，不断探索失地农民转移途径，切实加快“农民变民工、农民变职工、农民变市民”的步伐。按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要通过宣传和制定、出台切实可行的鼓励措施和政策，刺激、引导和教育失地农民解放思想、转变观念，不等不靠，主动参与市场化就业。提供创业资金支持，对自主创业的失地农民，商业银行应积极提供小额信用贷款。二是积极鼓励征地单位和社会各业安置吸纳失地农民，对吸收失地农民的工商企业，给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠，享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是建立健全人力资源就业信息服务网络，以市、县两级劳动力市场为中心，构建由县、乡(镇)和村“三位一体”的劳务信息网络机构，为失地农民就业搭建就业平台。打破城乡区域界限，取消对失地农民在城镇就业的所有不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”，确保农民公平就业。