英国政府绩效审计评价指标内容演进对我国的启示

丁　伟

英国是目前国际上开展政府绩效审计较成熟的国家之一。对于效果性评价，英国审计法规定不可以对政策效果进行审查，而实际中均有不同程度的评价，因为如果不对政策效果性进行评价，也就显然不能够实现真正的效果性评价。但这种效果审计又在实践中很难进行，因为绩效审计不同与传统审计在于审计项目的具体化和很难标准化，并在实践中要求进行定量分析分析。进入上世纪90年代，在经验总结的基础上，英国政府绩效审计评价内容呈现了不断改进的特征。使得绩效审计发展存在一个明确的顾客导向趋势。上个世纪90年代末，英国将重点转移到了以持续改进为目标的最佳价值审计。从本质上转向注重审计作业过程作用，如通过与被审计单位交流、信息的共享等促进其提高绩效管理，而不是过多地依赖于审计报告的监督，所以在其审计形式往往坚持过程与结果并重。但与之俱来的是，在被审计单位不存在这种体现最佳价值考核的指标，或是已经制定的指标不科学的情况下，如何确保评价结果的客观、科学和可比性。这是其当前政府绩效评价中尚待解决理论和实践问题。英国政府绩效审计评价指标内容的演进，为我国建立政府绩效审计指标提供了可资借鉴的理论和实践基础。

一、对我国指标设计概念理论研究的启示

将政府绩效审计定义在公共受托责任的检查控制上，评价指标是对受托责任内容的细致反映，以何种方法论进行划分即是政府绩效审计评价指标的理论基础。英国早期绩效指标设计所存在的问题是，以投入产出系统为概念模型建立的指标其方法论哲学是建立在理想的决策模型基础之上的，而现实世界的有限理性、不确定性等特征使得这种指标的设计存在方法论上的不适应性。早期关注的是一种能够确定优劣，作为价值判断标准的绩效指标制定。而新近发展更是一种以促进持续改进为导向的绩效指标制定。

从国内的研究来看，对于绩效指标的理解无一不是建立在系统控制论的投入产出模型基础之上，强调了投入产出的因果关系，以及既定目标程序的确定性。政府公共服务提供的复杂性环境系统、知识经济的发展、公共服务领域专业细分化以及公共服务知识专门化的发展等，都使得试图从一般推导到个体的演绎研究方法从其开始就可能存在一定的瑕疵。以此理论基础出发，未来的绩效指标内容研究中更应当注重对具体单位案例，从个体推出一般的归纳研究，并且应当更加关注被审计单位的可持续绩效管理改进的指标评价内容。同时，引入复杂性管理、柔性管理、委托代理理论、不完全契约理论等现代管理理论和经济理论，对公共受托责任内容展开分析，以构筑绩效评价指标框架的理论逻辑。

二、确定指标评价内容方面的借鉴与启示

在我国，绩效审计具体形式有针对党政领导的经济责任审计、经济效益审计、效益审计等。从国内的政策规定以及学者的研究看，其评价内容主要针对公共资金(本)运用的经济性、效率性和效果性(即3E审计)。从英国的发展经验来看，绩效限定在3E受到了学者的批评，绩效指标应当增加绩效维度，特别是质量和顾客导向。这一动态的发展体现了不同社会时期，社会公众对绩效审计的要求。

以3E为核心的绩效审计带来的第二个问题是对经济性、效率性和效果性的理解不同，特别是对效果性的理解和评价上，效果性审计是假设能够评价程序的最终结果，并且与这些结果相关的是清晰和事先界定的目标。而在现实社会中，有许多目标是很难能够得到具体化的，因此对于效果性评价在许多情况下是可能的。一些学者对英国政府绩效指标的实践进行了归纳和分析。NAO应当关注非财务信息，拓展评价方法，针对被审计单位提出针对性意见。指出了效果性评价的重要性及应当强调关键性指标对使用者的价值。

我国正处于社会转型时期，绩效审计应当从不同的绩效维度，多样化的开展审计评价。从投入的公共资源运用的角度说，当期资源与预计资源运用，人力资源与非人力资源的运用等都应尽量纳入审计评价范围。从政策执行效果的角度说，社会公平正义、资源的可持续利用、环境的友好发展等社会热点问题应当成为政府绩效的评价内容。具体地说，立足于对政府履行行政管理职能和提供公共服务，所占有和耗费的物质资源及人力资源的经济性、效率性、效能性和公平性(即“4E”)进行审计，把定性与定量分析相结合的考核方式和“4E”贯穿于审计指标体系之中，使其能够反映和考量政府履行政府职能和提供公共服务不同方面的绩效。

三、指标设定方法上的借鉴与启示

以“3E”为代表的评价模式难以设定合适的效果性评价指标，对程序效果进行评价在指标设定、资料收集的实践上更容易实现，但问题是，程序效果评价指标能够在多大程度上体现最终的政策效果?而体现政府对资源利用产生服务效果的最终成果指标又在多大程度上能够体现出所运用资源的边际贡献?并且，这两类指标对于政府代理人或社会公众的接受认可度如何?等等。这些都成为绩效审计评价指标设计所必须考虑的因素。

由此，欲设定科学的政府绩效审计评价指标。在其构建方法上，应当采用定性到定量的综合集成研究方法体系，特别是注重定量方法的应用。在设定政府绩效指标时，应当充分关注政府行政环境的复杂性，设定应能够区分产出与实践的效果的指标。充分考虑由于环境复杂性特征所导致的政府绩效评价的，特别是政策效果评价的复杂程度，以权衡侧重于程序效果的产出指标，侧重于政策执行所产生的社会或经济效益关系的实际效果指标，从而确定实际政府绩效审计的收集资料定性分析的内容。

总之，在绩效评价指标设定应当有利于全面考核、系统评价各级政府及职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面，所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性、效能性和公平性的状况。在审计实施过程中的指标选择应当根据已制定的适当的程序，在审计以前充分吸收利益相关者参与，充分考虑专家、被审计单位意见，应通过协商博弈，合理地得一致意见，采用定量的统计分析技术确定绩效指标。