民主创新：背景、动力与策略

刘义强

内容提要 民主创新是我国基层民主发展的一种重要机制。当前,基层民主实践中大量涌现的民主创新案例体现了基层民主发展的活力,也提出了深入阐释民主创新的社会结构背景、发展动力和具体行动策略的理论要求。作者研究认为,中国的基层民主创新是在既相互交织又相互分离的一系列作用机制和背景下推进的,创新的动力是治理危机、资源吸纳与公民维权等因素,其具体行动策略则是一种从实践可能性出发的民主行动哲学。

关键词 民主创新 基层民主 民主机制

〔中图分类号〕D0461 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)04-0171-08お

改革开放以来,我国基层民主政治建设取得了显著的成效,以农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理、基层公共管理中的民众参与以及基层县乡人大代表选举制度等为主要形式的基层民主建设不断在实践创新中推进,并产生重大影响。党的十七大报告将基层群众自治制度列为我国社会主义政治制度的四项制度之一,充分体现了其在我国政治发展中的重要地位。民主创新既是构建民主制度的基本方法,也是在既有的政治体制中激活其已经设定的潜在民主因子,推进基层民主深入发展的重要机制。本文在总结归纳我国基层民主实践创新经验的基础上,试图进一步阐释基层民主发展的基本机制,回答如何在基层社会的制度变革中,主动回应社会需求及其变化,采用民主机制作为制度变革的核心构件,进行民主创新。

一、民主创新的背景:形式多样的创新实验背后

20世纪90年代中后期以来,党和政府为基层民主的发展提供了越来越宽松的政治氛围,科学发展和民主发展的意识日渐深入社会。不少基层民主地方行动者结合实践和利用宏观政策的机遇空间,在不同的条件和动机的引导下,着手从基层的政治、行政和公共服务等领域开展了形式多样的民主创新实验,其主要包括:

1.农村村民自治的民主创新。20世纪90年代初,吉林省梨树县探索的村民委员会“海选”模式,极大地推动了村级民主的发展,让村民自治举世关注。其后,为了解决竞争性选举中出现的竞选规则缺失以及贿选现象日渐多发的问题,不少地方进行了选择规则和贿选防范的创新。随后,由于两委关系实践中的困境催生了“两票制”和书记主任“一肩挑”的创新尝试。当前,不少地方创造了村务大事公决制度、“民主恳谈”制度等民主决策制度创新实践;实行了村民票决村干部工资、村务事务契约化管理等民主管理新办法;

进行了阳光村务、村务问题公开等村务公开新形式;实施了村务监督委员会制度等民主监督新机制,充分体现了村级民主创新的源头活水。

2.城市居民自治的民主创新。1990年代末期以来,城市基层民主迅速发展。社区居委会为中心的居民自治是国家主导下的民主建设,其创新形式主要有:武汉“江汉模式”,即社区自治机制与基层行政管理机制联动模式,形成民主自治与行政管理之间的相互强化机制,采取了“民评官”等形式;南京、青岛的社会组织建设创新,建立社区多元组织的民主参与机制。另外,近些年由于新型住宅区的大量出现,以业主委员会建设为载体的业主自治活动由民间自发而走上社区民主的前台。业主自治模式的创新成为城市社区自治中非常值得关注的领域。

3.基层人大制度的民主创新。基层人大制度是基层民主与更高层次民主的衔接口。近年来,浙江温岭结合乡镇的财政预算问题,在政府预算安排上扩大群众参与,或者让公民旁听人大会议,或者在人大会前举行民主恳谈、对预算草案进行预审,形成了“民主恳谈”模式。江苏、黑龙江等地,在一些与群众生活关系密切的预算支出项目上,先交由人大讨论,被称之为“参与式财政预算”。此外,部分人大代表借助网络、电视、报纸等加强议案征集能力,提高人大代表与选民之间的直接联系。北京、深圳、湖北等地在人大代表选举中出现了自荐候选人,积极参与所在选区的代表竞选。

4.县乡党委领导机制和乡镇领导人产生方式的民主创新。四川省积极推进乡镇长公推直选的工作力度,并向全省推广。乡镇党委书记的直接选举正在迅速扩大。另外,浙江台州、四川雅安和湖北罗田进行了党代会常任制改革,取消了党委常委会,实行委员会制,减少领导层级和环节。最后,在党委会的决策制度方面,不少地方实行了重要干部任免的票决制改革。

5.基层公共管理的民主创新。当前,在基层公共管理中的民主创新主要形式包括:通过网络、报刊等载体,加强政府相关部门和民众的直接对话,如湖北省和武汉市实行的部门和群众定期对话机制;在涉及群众切身利益的重要行政事务决策上召开社区听证会,听取群众意见;举办各种类型的群众评议部门和政府工作人员的“民评官”活动,增强公民对政府权力运作的监督。还有一些地方规范基层政府权力运作机制和程序,加强公民对权力行使的过程监督,建设“权力阳光运行”机制。

总体来说,基层民主创新已经成为我国推动政治、行政和社会管理体制改革的重要机制,并在基层社会的各个领域以各种形式涌现。因此,如何在深入分析纷繁复杂的民主创新机制的基础上,归纳概括民主创新的基本机制,是本文试图解答的主要论题。

我国基层民主的创新是由分布在不同领域中的一系列相互关联或不相关联的民主案例和事件组成的。正是这些或有意图设计,或无意中构造的民主创新事件,使得基层民主逐渐由不为人所看重的位置发展为日益重要的政治体制改革路径之一。民主创新事件是促成现实政治脱离困难重重的现有道路,寻找新路向的稳健选择。对我国基层民主的创新的理解,需要根据创新的不同领域、方式而考虑并不相同的背景。一般而言,学者在研究民主出现的有利条件时,会一般性的谈到经济发展、市场经济、社会结构多元化、公民社会以及国家的合法性追求等多种原因(注:陈炳辉:《当代中国民主的条件分析》,《马克思主义与现实》2006年第5期。),以此作为判断一个国家或地区民主发展、创新的前提条件,或者说是背景性条件。

李普赛特将经济发展作为民主化的重要促进因素,认为“把政治系统”与社会其他方面联系起来的最普遍的概括或许是民主关系到经济发展的状况。一个国家越富裕,它准许民主的可能性就越多。”(注:〔美〕西摩•马丁•李普赛特:《政治人:政治的社会基础》,张绍宗译,上海人民出版社,1997年,第27页。)这一理论的扩展性解释是:在富裕社会,由于生活水平处于贫困线的公民相对较少,才能出现这样一种局面:大批民众理智地参与政治,培养必要的自我约束,以避免盲从不负责任煽动的呼吁;国家富裕,强大的中产阶级可以通过支持温和的、民主的政党以及遏制极端主义团体,缓和冲突;国家越富,它对民主规范的接受能力也越强,因为足够的财富使得财富的重新分配不会造成很大的差异;富裕社会的大量的民间组织,可以阻止国家或任何单一民间权力中心垄断全部政治资源,可以成为向大部分公民进行宣传的工具,可以训练人们的政治技巧,从而有助于提高他们关心和参与政治的水平。(注:胡荣:《经济发展与竞争性的村委会选举》,《社会》2005年第3期。)当然,这种经济决定论的视角受到不少挑战和批评。相关学者将这一论断用在中国农村基层民主发展方面,却发现难以确定经济发展与基层民主发展之间的因果关系,或者至少说这两者之间的关系并不是只有一种:竞争充分、发展规范的村民自治既可能出现在经济发达的地区,也可能出现在经济落后的地区;既可能出现在经济发达地区的落后村庄,也可能出现在经济落后地区的经济较为发达的村庄。(注:〔美〕史天健:《中国农村经济发展与村民选举》,Journal of Contemporary China 8(22):425-442; 胡荣:《经济发展与竞争性的村委会选举》,《社会》2005年第3期;欧博文等:《在党国中纳入民主:中国的村民选举》,载“世界与中国研究所”网站;沈延生:《关于村民自治及村民自治研究的述评》,《当代中国研究》2003年第2期。)

另外,各种民主创新案例又多发生在非核心甚至边远的山区、社会较低层级等,这使得一些学者坚持的市场经济发展推动社会多元化和中产阶层出现,进而推进民主实现的论断也面临挑战。反之,我们也能看到的确是在市场经济体制较为发达和完善的地区,公民自发的业主自治民主活动和自主竞选基层人大代表的活动也最先涌现。(注:邹树彬、唐娟、黄卫平:《2003年人大代表竞选的群体效应:北京与深圳的比较》,《人大研究》2004年第4期。)其实,分析我国基层民主创新的背景,需要有多元的思维,不能单一寻找任何一种因素可以解释多个领域的民主变革之背景。

首先,中国的基层民主创新是由两股力量相互激荡、互为补充而不断发展的。其一是不断推进民主创新的体制内力量,包括从中央领导层、相关部委到基层的党政领导。体制内民主创新如推动村民自治的发展、乡镇选举改革以及社区居民自治的创新等,都是在政治力量推动下进行的。这种类型的民主创新,其直接背景则是领导该民主创新的当地或者上层领导力量是否足够强有力,以及是否拥有了新的民主设想并取得领导层的基本一致意见。因此,这使得民主成效和经济发展、市场体制以及社会结构关系都不是十分紧密。也就是说,这是政治主导下的民主创新,从政府主动性、政治能力及操作技术上来看待要比寻找背后的经济、社会因素更为直观。(注:徐勇:《民主化进程中的政府主动性——对四川达川市村民自治示范活动的调查与思考》,《战略与管理》1997年第3期;郑永年、吴国光:《论中央与地方关系:中国制度转型的一个轴心问题》,《当代中国研究》1994年第6期;郎友兴:《政治精英与中国的村民自治:经验与意义》,《浙江社会科学》2006年第6期。)其二则是随着经济社会发展而出现的公民权利推动力量。正是在公民权发展的基础上,以住宅区业主为主体的业主自治民主创新在深圳、北京、上海等中国现代化程度最高的城市社会出现。(注:邹树彬:《城市业主维权运动:特点及其影响》,《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第5期;孟伟:《日常生活的政治逻辑——以1998年-2005年间城市业主维权行动为例》,华中师范大学政治学研究院博士学位论文,2006年。)

其次,中国基层民主创新是在中央和地方分权的基础上进行的。(注:郑永年、吴国光:《论中央与地方关系:中国制度转型的一个轴心问题》,《当代中国研究》1994年第6期。)因此,民主创新往往既可能是中央政策和法律推动的结果,也可能是地方政府为了应对自己面临的问题而“偷偷”采取的行动。这是理解我国的基层民主创新时而表现为地方的冒险突破,时而表现为中央自上而下推动的、从试点到推广的民主普及特点的结构性因素。

最后,理解中国基层民主创新的背景还必须注意到不同领域的民主推进之间的相互关联。最近已经有研究者在关于广东、福建等省的基层工会直选的研究中发现,一个值得注意的事实是,在广东一些非公有制企业中,积极参与工会活动、踊跃参加工会主席竞选的工人,大多数是来自湖南、湖北、四川等地一些村民自治活动开展比较早、有一定文化知识、有法律意识的青年外来农民工。由此可见,非公有制企业的工会直选同农村基层民主的发展有着密不可分的关系。这种现象同农村基层选举和村民自治实践的影响有某种密切的内在联系。(注:王金红:《工会改革与中国基层民主的新发展——非公有制企业工会直选的案例分析》,《华南师范大学学报》(社科版)2005年第5期。)而进行乡镇改革的一些民主创新试点,往往也是前期村民自治工作较为实在,甚至此前有过一些民主实验。(注:赖海榕:《竞争性选举在四川省乡镇一级的发展》,《战略与管理》2003年第2期。)

总之,中国民主创新是在既相互交织又相互分离的一系列作用机制和背景下推进的,因此,其发展的过程既有党政主导下的稳步推进,又有突然性的地方突破,也有公民自主参与的逐步扩大,还存在民主机制的自我强化这种较为潜在的力量。这使得基层民主创新具有一种小步渐进和间歇性突破相结合的发展态势。

二、民主创新的动力:治理危机、资源吸纳与公民维权

虽然宏观因素给了民主创新以可能性,但是,要能够具体地推进,还是需要现实的强大推动力的,尤其是在上级政府并没有设定某项民主建设目标的情况下,民主创新不仅面临种种障碍,而且实施创新还需要付出一定的成本。目前,体制内外基层民主创新形式繁多,作者主要结合相关创新案例从三个方面予以探讨。

1. 民主创新是应对基层社会治理危机时的产物

在整个社会初步形成了一定的支持民主的氛围的情况下,当基层政府面对社会治理中难以解决的难题时,进行民主创新就具有了正的收益。一般情况下,民主创新的阻力来源于旧制度下的获益者,其获益越大,越具有社会资源,反对民主创新的力量就越大。然而,长期的治理危机和制度瘫痪,实际上让任何人都不能从制度现状中获益。此时,承担治理职责的基层政府更是负收益者,阻止民主创新的力量就薄弱了。

湖北省随州市在村民自治中实行党支部书记“两票制”选举创新就是一个较好的案例。随州于1997年之后,村委会班子实行“海选”,村级政务公开、财务公开等新的民主形式在广大农村广泛推行,村民的民主意识不断增强。而村党支部书记的“指选”与村委会主任的“海选”显得很不协调。一些村党支部书记也感到在代表性与权威性上比不上村主任,该管的事不敢管。村党支部缺乏凝聚力,核心作用难以发挥,村“两委会”之间关系难以协调。1998年前后该市下属的骆店乡青堆村群众因不满村党支部书记工作方法简单,作风霸道,三次集体到省委、省政府上访,强烈要求撤换由乡党委任命的村支书,由群众自己来选举村支书。开始乡党委不愿收回成命,于是1000多名村民采取极端手段,把到村里做工作的乡干部围困在村小学里,僵持了多时,直到公安干警赶到现场反复做工作,才把乡干部解救出来。这一系列事件发生后,青堆村的村级班子完全瘫痪。地方政府在广泛听取群众意见的基础上,决定在青堆村进行“两票制”试点,将选拔村党支部书记的权利真正交给党员和群众。1998年10月20日,经过村民代表投信任票,党员投选举票,年仅29岁的计生干事杜庆祝当选。杜当选后,为群众扎扎实实地办了几件好事,村里的面貌大为改观。三年后,他再次高票连任村党支部书记。

2. 民主创新是发展导向的地方政府动员和汲取社会资源,加快地方发展的产物

在目前压力型治理体制中,地方政府面临来自上级政府要求推动经济、社会发展的巨大压力。而且,基层政府官员个人的升迁在一定程度上也与地方经济、社会发展具有重要的联系。在一些经济较为发达的地区,由于拥有其他经济手段追求发展,反而缺乏民主创新的动力。在一些不仅缺乏经济资源推进发展,而且连基本的税费收缴都难以顺利完成的地方,这种压力和动力就更大。戴慕珍根据他在江苏和广东的实地观察,发现经济发达村庄的实际权力如财权一般都掌握在村支书手中,村民选举和自治制度并没有提供任何保障村支书权力的制度措施。因此,处于这个职位的人就有可能利用现有的权力资源来控制村委会选举,降低政治风险。(注:Oi,Jean, “Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Government,”in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki,eds. China Review(Hong Kong: The Chinese University Press,1996).)

在基层民主领域具有相当大影响的四川步云乡镇改革在一定程度上就是在这种动力下推动的。主持步云选举的遂宁市市中区早在1998年就首先在保石镇开展过公推公选镇长的选举改革。改革的决策者张锦明对改革动因的描述是:“我上任区委书记后不久,发生了新桥乡乡镇干部挪用、贪污群众集资款项的事情,以及保石镇干部集体挪用、贪污公款的事情,群众对乡镇干部以及对乡镇干部的产生方式发生了信仰危机。”这使得他们对乡镇干部产生了强烈的抵触情绪,拒绝缴纳税费,对乡镇倡导的所有公共事业都采取抵制态度,使得乡镇的工作很难开展。必须通过群众参与的竞争性选举来获得农民的信任和支持。巴中市进行乡镇改革的动因更加紧迫:由于乡、村、社各级不能清偿到期借款,各级组织在群众中的形象大打折扣,对乡镇政府十分愤怒。同时,乡村干部整天被农民债主追债,政令难以畅通,干部无心工作,度日如年,有技术的出去打工,有门路的跑调动……步云所在的雅安市经济状况好一些,他们意图将乡村的基础设施提高到一个新水平。这需要大量的资金,而市县乡财力都难以提供。因此,竞争性选举的创新目的在于调动基层干部和群众的积极性,在体制内资源不足的情况下,有效动员体制外资源搞好乡村基础设施建设。(注:赖海榕:《竞争性选举在四川省乡镇一级的发展》,《战略与管理》2003年第2期。)

我国民主创新的经验表明,民主的进步不一定是通过高喊民主口号、通过设计全新的民主方案、通过公开推进民主改革、通过移植现成的民主制度等方式来实现的,而更主要地是在政府与民间社会的互动和博弈过程中通过民主创新来实现的。这或许是中国这样的国家推进民主化进程的独特路径。

3. 公民自主民主创新是公民权利意识的增长和维权动机的产物

随着社会的发展,公民权利建构日益健全,拥有了物权保障的城市居民开始对自己的政治权利有了新的看法。他们意图运用自己的政治权利来保障自己的经济权利。这是以城市业主为载体的民主创新事件的内在动力。2007年4月天津发生的以业主为主体的选民联名罢免人大代表事件可为表征。这个事件的起因是:天津市河东区星河花园住宅小区的业主在入住小区后发现,两年多拿不到房产证,原来规划建学校的地方,被开发商建了三座小高层,三栋楼的业主至今也没拿到房产证;规划的下沉式广场至今没有踪影;安全上只装了一个监控探头,不过是个摆设……他们依据相关法规成立了业委会,与开发商谈判,但是未能得到解决,因此,“与开发商的矛盾越来越激化”。业主委员会开会协商认为,因为该开发商负责人是区人大代表,身上依附了一些政治光环,所以有关部门没有高度重视业主的诉求,因此维权必须从罢免其人大代表职务打开缺口。而业主们的物权诉求和政治权利应该是一致的,从经济纠纷到政治博弈,是业主维权水平和层次的提高。随后,业主们根据法律程序向河东区人大提交罢免该开发商负责人的河东区人大代表职务的罢免函。此事受到区人大高度重视,并引发了社会舆论关于选民对人大代表行使罢免权的一场权利话语讨论。(注:韦洪乾:《天津选民联名罢免人大代表事件调查》,《检查日报》,2007年4月23日。)

三、民主创新的行动策略:从实践可能性出发

民主创新要既保持国家能力的稳步增进以确保民主成果的巩固,又要选择合适的策略以最有效的推进,防止过大的民主反对力量的阻扰,这使得民主创新的“企业家”(实施者)必须在适当的背景和动力之下,选择有效的策略。亨廷顿在研究发展中国家的改革问题上不无睿智地认识到,改革者的问题在于不可用一大堆要求来压倒某一对手,使他感到吃不消,而是要用一个看起来目标极为有限的计划来使阻力缩小到最低限度。一个企图一下子得到一切的改革者到头来总是少有甚至毫无建树的。全面出击,只不过是起到了唤醒和激发潜在的反对派的作用。这就是为什么戏剧性的和迅速的“来自上层的革命”从来就不会成功的原因。因为它在错误的时间和错误的问题上把本不该动员的集团动员到政治斗争中来了。(注:〔美〕塞缪尔•亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华译,三联书店出版社,1989年,第319页。)也就是说,创新的策略对改革能否成功并持续具有重要意义。

策略1. 领航员计划。所谓领航员计划,就是中央政府先宽泛确定一个新政策空间,然后组织有创新冲动的地方先进行试点。试点一般拥有一定的突破体制规定的政策允许。试点也可以不止一个,而是不同地区各选择多个,存在一定的竞争关系。这样,经过试点的反复试验,基本可以确保政策具有操作性和科学性之后,再把一整套成熟经验向全国推广。这也就是我们经常说的“试点—推广”模式。(注:Robert A.Pastor :《中国实行民主的途径》,1999年11月在美国纽约关于中国农村选举的研讨会上的发言。http://www.gongfa.com/pastorzhongguominzhutujing.htm。)领航员计划强调政府体系自身的主导作用和推动作用,是体制内民主创新可行的策略。在村民自治、社区自治、以及目前正在进行的县级党代会常任制改革中,都可清晰分辨出领航员计划的轮廓。在县级党代会常任制的民主创新过程中,首先是中共十六大提出了党内民主的政策命题,并在一定程度上估计地方予以创新发展。全国不少地区都进入了这一创新的试点工作,分别尝试了一些做法,如如何选举党委会、党委会委员职责与监督机制等。四川省则在遂宁市试验的基础上,形成了一定的机制,遂向全省推广。可以预期,县级党代会常任制的改革将会随着党中央对党内民主建设的关注度增加而出现更多的创新经验,最终向全国推广。

策略2. 激活体制内民主程序。民主创新者在没有上层政府公开支持的情况下进行工作,或者上层政府还没有获得相关信息予以评价的情况下,合理的民主创新策略则是尽量寻找体制内空间,使得民主创新虽然显得与原有体制的常规运转不同,但是只是对体制原本精神的回归,而且这种回归还具有可以获得体制支撑的相应规则。这样,才能既防止突破体制的未知风险,又在实际的操作中采用技术手段使得民主因素进入原有程序。

四川步云直选第一次民主创新由于步幅较大,而且改变了原体制的一些基本框架,如乡镇长最终不是由乡镇人大选出,而是选民直接选出。这样就使得反对创新的力量可以借违宪之名予以打压,而且也使得支持民主创新的政府上层在现行法律法规没有修改之前,难以公开表示对创新的支持,从而易于使改革者处于险境,改革事业遭到损失。(注:邹树彬、黄卫平、刘建光:《深圳市大鹏镇与四川省步云乡两次乡镇长选举改革命运之比较》,《当代中国研究》2003年第1期。)正是因为这样,深圳大鹏镇的选举改革昙花一现,而步云在认识到这个问题后,通过第二次选举在一定程度上与原体制的接轨,使得民间和官方都接受了民主创新的方式,避免了因硬撞体制而出现的反弹。(注:朱红军:《倾力推民主十年触坚冰 女书记艰难试验不言悔》,《南方周末》,2007年7月26日。)

此外,2003年深圳、北京等城市出现的公民自荐候选人参选基层人大代表的事件,更是采用理性、合作的方式主动激活《选举法》相关规定,从而使得基层人大选举中公民自荐竞选成为一种民主程序的事实。针对这样一些创新,深圳市有关部门以“理性、法治、宽容和开放的姿态”,接受了公民的参政热情,使得各位独立候选人和自荐候选人才得以在不同程度上运用选举法赋予他们的被选举权,并使得其中的两位自荐候选人成功当选。而北京市相关部门则依法既不阻止,也不鼓励,使得自荐候选人仍然能获得一定的空间以积极行使被选举权,甚至少数成功当选。北京一位成功当选者在竞选演讲中说,“结果并不是最重要的,重要的是参与,我想通过我的参与告诉大家:请相信我们的法律,请相信这个时代的进步,请相信,我们的选举权是真实的。有了行动才有进步的可能。”正是体制外公民采取了激活体制规定的方式展开民主诉求,才使得民主创新成为可能。(注:仲伟志:《深圳“独立竞选”调查》,《经济观察报》,2003年6月1日;邹树彬、唐娟、黄卫平:《2003年人大代表竞选的群体效应:北京与深圳的比较》,《人大研究》2004年第4期。)

基层民主创新从体制内的民主程序和制度出发,寻找创新点,强调民主发展与既存体制之间的亲和关系,而激活那些体制内早有规定、或者虽有规定但语焉不详的民主程序,既可以寻求到体制上层的支持,又不会导致民主创新形成与体制的对立。

策略3. 以外部技术手段深化民主。当前,大量民主创新都是在已有的民主机制上的进一步深化。一种可选的低成本的策略是通过技术性设置改变民主制度运转中的信息监控机制,使得民主制度的运转更多体现程序规定,更少出现其他力量的非法干预。这样一种技术性改革的思路实际上在当前的民主创新中已经屡见不鲜。

这里以湖北省村民委员会选举观察员制度为例来说明从技术性变革入手的民主创新。在2006年湖北省第六届村委会换届选举中,为加强对村委会选举的监督,逐步建立选举违法纠错机制,保证选举依法公平、公正、公开进行,推进农村基层民主政治建设,该省民政厅建立选举观察员制度。选举观察是指观察员实地全程观察某村村委会选举程序。在第六届村委会换届选举中,省、市、县从人大代表、政协委员、离退休干部以及专家学者、新闻记者、在校大学生中聘请观察员,对重点村、难点村和上访村的换届选举工作实施全程观察。省、市、县共派出观察员13574人,观察村5517个,有力促进了全省村委会换届选举工作的顺利进行。一些长期上访村、重点和难点村,被定为重点观察村之后,当地党委政府把民主权利完全交给群众,依法规范进行换届选举,选出了村民满意的班子。通过加强村务公开民主管理,清理村级财务,制定村发展规划,化解了群众矛盾,村庄面貌发生了根本性变化。这一制度目前也扩展到了村务公开民主管理工作之中。

民主创新往往打破既存的利益格局,从而使得旧格局中的得益者起而反对,潜在的受益者由于前景尚不明确而拒绝支持,从而难以达到目标。而从技术性变革入手的民主创新,较能为各方先行接受,从而为体制性变化打下基础。

策略4. 将强化政府治理能力和满足群众利益紧密结合起来。基层政府治理收益主要有两个,一是实现地区的良治,二是更多从地方社区中合法汲取资源,用于强化政府服务能力。这种诉求如果能够与满足群众利益结合起来将更能增进民主的深化。

湖北省秭归县在探索农村治理中的经验比较典型。2001年底,该县杨林桥镇完成了合村并组工作,由36个村合并为14个村。针对合村并组后各村地域扩大、村干部减少、工作难度增加的实际,杨林桥镇积极进行村级管理体制和农村工作指导方式的改革,探索农村工作的新体制。(1)推行村级管理体制改革,建立微观型的村民自治模式。改革传统的镇村组行政建制模式,撤销村民小组,按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则成立农村社区,每个社区由30个左右的农户组成。社区成立理事会,下设3—5个互助组,理事会成员由所在社区农户海选产生,互助组长一般由社区理事会成员兼任。理事会成员和互助组组长任期一年,不计报酬,主要由有“双带”能力的农村党员、产业大户和经营能人担任。由此建立起了“村委会——社区理事会——互助组——基本农户”新型农村社区自治组织结构。(2)推行农村工作指导方式改革,建立服务型工作指导模式。一是建立社会化服务网络,把农村各个方面的工作都融入社区。依托村委会建立文化科技、治保调解、计划生育三大协会,社区建立理事会,互助组确立中心户,健全社区事务自治网络。二是开展经常性的教育和活动。围绕党风、政风、民风建设,着力推进“小康工程”、“凝聚力工程”、“民安工程”等。三是建立农村社区保障机制。把原村民小组长的工资、部分村级管理费用以及镇级投入合并使用,建立社区建设奖励基金,实行以奖代投。四是转变对农村工作的指导方式。建立了由一名镇党政领导牵头、一名联村干部、农技和金融企业职工组成的社区工作组帮助研究解决社区自治中无法解决的难点问题。同时,改革干部考核评价方式,出台了镇、村《干部评议制度暂行办法》,把干部的工资待遇和升降去留置于社区理事会、党员、村民代表的评判之下,变组织考核为组织和社区群众双向考核,推动了镇、村两级组织在农村管理和指导方式上由管理型向服务型的转变。(3)社区组织的主要职责及运行方式的改革。社区理事会在村党组织、村委会的领导下,按照《社区理事会章程》,以议事恳谈会为主要工作运行方式,组织社区农户进行自我教育、自我管理、自我服务、自我发展。建立农村社区理事会,以社区理事会为单位推行民主自治,自治单元更加微观,自治的形式和方式也更加直接和具体,每个人的民主权利、具体利益都能得到相应尊重和直接体现,从而激发了群众参与社区自治的热情,使村民自治真正落到了实处。

林毓生先生曾经深刻分析中国二十世纪之初的民主先驱谭嗣同的思想,指出:“他的根据普遍性宗教与道德述求所进行的对西方民主的接纳,洋溢着对西方民主的热情赞仰与道德想象,却不易接受历史感的节制——不倾向于仔细了解民主在西方历史脉络中的发展以及由此而知其实质与限制,也不倾向于考虑在中国的历史环境中,如果要采纳西方的民主制度与文化,将会有哪些困难?以及如何克服这些困难?”(注:林毓生:《二十世纪中国的反传统思潮与中式乌托邦主义》,载许纪霖:《二十世纪中国思想史论》,东方出版社,2000年,第453页。)时至今日,我们更应该深刻理解建设民主应从实践可能性着手,探寻合适的民主创新行动策略的重要性。

当前,通过基层民主各个领域的创新、发展和实践的扩展,结合目前我国人类发展指数已经处于世界中等水平的现状,可以说我们已经并且正在为更高程度的社会主义民主政治建设奠定基础结构。从民主行动和实践着手的务实的民主创新策略,既扩展了人们的民主信心和民主能力,也使得整个基层社会的民主诉求可以获得现实而切近的表达通道,迅速增强了各层级政府适应民主机制的能力,为实现和谐的民主发展奠定了基础。民主的发展就是这样一个不断创新、不断扩展的进程。建构适当的基层民主创新机制不仅可以有序引导民主发展的方向、循序扩展民主范围,促进社会和谐实现,而且可以为整个政治体制改革积蓄民主经验和实践知识。

作者单位:华中师范大学中国农村问题研究中心

责任编辑:曹 英