我国农村土地制度演变的理性思考

许经勇

摘要：我国农村土地制度经历了农民私有、集体所有和集体所有家庭承包三个阶段。当前，由于受城乡二元土地制度的约束，使得我国农村土地生产要素的流动，还不可能按照市场经济规律运行，广大农民群众还无法充分享受土地市场化所带来的经济增长成果，这就必然制约农民收入的持续增长，也不利于城乡差别的缩小。这就存在着如何逐步建立城乡统一的建设用地市场问题。

关键词：土地制度；产权制度；城乡二元结构

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2009)07-0005-05

农村土地问题，是我国“三农”问题的核心。土地问题是与农民利益息息相关的产权制度问题。在市场经济条件下，土地问题的焦点，是级差地租收益归谁所有、由谁支配。为了揭示我国土地问题的实质，就有必要对建国60年来我国土地制度的演变过程，作一个粗略的回顾，并从中得出正确的结论。

一、我国农村土地制度的演变过程

中华人民共和国建立以后，全国土地的70％左右仍然被地主阶级所占有，还有15％左右被富农所占有。从1950年开始，中国先后进行了几次较大规模的土地制度改革。1950年6月30日，《中华人民共和国土地改革法》颁布。它与1947年颁布的《土地法大纲》的一个重大区别，就是改变过去征收富农多余土地财产的政策为保护富农经济的政策，这是在全国解放的新的形势下对土改政策的重大调整。在土地改革中，对富农经济采取了保护的政策，这主要是不动富农的自耕和雇人耕种的土地及其财产，对他们的少量出租地一般也不予征收，只对大量出租土地的半地主式富农，才征收其出租的土地。中农的利益在土地改革中受到坚决的保护，对于一部分拥有较多土地的中农，也给予坚决的保护。对另外一部分少地的中农，则分给相应的土地，使之拥有按当地人口平均占有的土地。土地的分配原则是：以乡为单位，在原耕地基础上。按土地数量与质量，用抽补调整方法，按人口统一分配。按照这一基本原则，广大农民分得了按人口平均大体相等的一份土地。地主也分得了一份土地，使他们在土地改革之后得以依靠自己的劳动维持生活并接受改造。1950年至1953年的土地改革，加上建国前即已完成的土地改革，使得中国3亿农民获得了7亿亩以上的土地和其他许多生产资料，从此免除了他们每年700亿斤粮食的地租负担，形成了自耕农的土地所有制。中国农民不仅获得了土地，而且还拥有土地的经营权、出租权和买卖权。马克思对这种土地所有制曾经给予高度的评价：“劳动者对他的生产资料的私有权是小生产的基础，而小生产又是发展社会主义生产和劳动者本人的自由个性必要条件。诚然，这种生产方式在奴隶制度、农奴制度以及其他从属关系中也是存在的。但是，只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，手工业者是自己运用自如的工具的自由私有者的地方，它才得到充分发展，才显示出它的全部力量，才获得适当的典型的形式。”我国土地改革的目标，是实现“耕者有其田”，其结果是农民群众成了生产资料的主人，从而激发起一种前所未有的发展个体经济的积极性，极大地解放了被束缚的生产力，以基本结束土地改革的1952年与1949年相比，粮食总产量增长46.1％，棉花总产量增长193.6％。

我国土地制度改革以后，应当向农民提供什么样的制度环境，是当时面临的重大问题。在当时背景下。可以有两种思路：一种思路是按照世界上许多国家发展的一般道路，即给农民比较自由的发展环境，使他们成为独立自主的商品生产者和经营者，充分发挥农民个体经济的积极性，促进农业生产的迅速发展。西欧国家曾经通过文艺复兴、启蒙运动，排除了封建迷信，解放了人的个性，鼓励个人为自身利益最大化而奋斗，为资本主义工商业开辟市场。毛泽东当时也开始适应新的时代潮流，提出的设想是新民主主义。在这个社会。保存私有制经济，发展商品生产和商品交换，实行公私兼顾、劳资两利的政策，让农民自主经营、自由发展，尔后因势利导地通过适合国情的合作制，把农民组织起来，逐步过渡到社会主义社会。但是，实践并没有按照这种思路发展下去。1953年毛泽东就提出以改变生产关系为核心的过渡时期总路线。1955年夏季，伴随着中国共产党在过渡时期的总路线、总任务(即一化三改)的提出，逐步使得个体农民的私有的土地被改造成为人民公社三级所有、生产队为基础的集体所有制。从农业合作化到人民公社化运动。这一系列生产方式的变革，使得农民对土地的产权逐渐弱化，甚至导致土地所有权的虚置。政社合一的农村人民公社制度，决定了作为集体所有制经济的代理人，即生产队长，已经不可能单纯地代表生产队集体的利益，在很大程度上要体现政府的意志与愿望。政社合一的农村人民公社制度，通行的是下级服从上级的原则。当微观经济主体(即生产队)的利益与宏观经济利益发生矛盾时，在一定程度上是要牺牲微观经济主体(即生产队)的利益，来确保宏观经济利益的实现。从土地的个人所有制到土地的集体所有制，意味着农民与土地的产权关系越来越淡化。在农业集体化基础上发展起来的人民公社化，已经不是农村社区农户之间的权利合作关系，就其实质而言，是国家控制农村集体经济权利的一种制度。农村人民公社集体经济组织在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。他们虽然也拥有、占有属于自己所有的土地，但却无力抵制国家对这种集体所有权和占有权的侵权。由于农民与土地之间的产权关系，以及与其相联系的利益越来越淡化，注定了人民公社时代的产权制度，其制度绩效必然是低下的。

1978年，安徽省凤阳县小岗村18户农民率先搞起了“包干到户”。开创中国农地制度改革的新时期。中国农村土地制度从延续20多年的单纯的集体所有、集体经营的两权合一向集体所有、家庭经营的两权分离转变。中国农村所实行的家庭承包经营，不是采取包产到户的形式。而是采取包干到户的形式。如果说。包产到户只是对产量的承包，产品和收益的分配权仍然在生产队的手里；那么，包干到户则表明农民不仅有生产经营权，而且有产品的分配权、处置权。只有实行包干到户。才真正地意味着家庭经营取代集体经营，成为农村经济的微观基础。只有演变到这个阶段，农村人民公社才真正失去它赖以存在的基础。也就是说，到了这个阶段，生产队就不再是一个基本核算单位和分配单位，经营主体已由生产队转到农户，农村人民公社制度彻底瓦解。随着家庭承包制的全面推行，广大农村中引发了许多急需解决的新问题，各地围绕土地承包问题反映尤为强烈。一是不少地方在承包初期，耕地分配不尽合理，过于分散，农民要求调整；二是出现土地转包问题，有许多办法需要总结，作出明确规定；三是农民存在怕变的心理，不肯对土地进一步投入，采取掠夺式的经营，并开始

出现撂荒现象。各地开始承包时，一般定为3年，到1983年，有些地方承包期限到了，下一步如何继续，农民心里没有底，有些农民误认承包期只管3年。正是在这个背景下，1984年的中央一号文件，即《关于1984年农村工作的通知》，一开始就明确指出：延长土地承包期，土地承包期一般应在15年以上，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。同时，也鼓励土地逐步向种田能手集中。1993年，农村土地家庭承包15年期限又到了，在这种背景下，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件正式颁布。文件指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是中国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。为稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。2003年实施的《农村土地承包法》，从法律的层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2007年10月召开的十七届三中全会，又对中国的农村土地制度作进一步充实和完善。其中的一个重要亮点，就是重申土地家庭承包制，是党在农村政策的基石，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变，即把以往的“长期不变”改为“长久不变”，虽然只有一字之差，则进一步强化了这种制度的长期性、稳定性、不变性。在这种情况下，再议论土地承包期是多少年，就没有什么意义了。

二、我国农地产权制度改革面临的根本问题

中国农村经过30年的改革，与社会主义市场经济体制相联系的农村土地产权制度框架初步建立，绝大部分农民获得了长期不变的土地承包权和使用权，农村土地使用权长期化、资本化、物权化作为一种发展方向和趋势基本上被确定下来。但是，农村土地产权制度还很不完善，如何维护农民的土地所有权，保障农民的合法权益，确保农民收入的持续增长，仍是深化农村土地产权制度改革必须解决的带有根本性的问题。按照我国宪法和土地法的规定，除法律特别规定的属于国家所有的土地以外，农村土地为农民集体所有。但是，在实际运作上，农民并没有行使土地所有权的组织形式和程序，实际行使土地集体所有权、特别是行使出让土地权力的，往往是乡村少数干部，依赖土地为生和最珍惜土地集体所有权的广大农民，根本没有知情权、参与权、申诉权，更难以保护自己的土地。依据我国现行法律规定，国家是唯一的土地供应者，农村的土地要变为非农用地，必须由国家征用后再提供给土地使用者，农民无权以招标或其他形式出让属于自己所有的土地所有权，包括大量用于商业性开发的土地。这种土地制度安排意味着农民集体所有权向国家(政府)转移，而且只能是单向的、不可逆转的转移，是行政强制的、非市场交换的转移，农民土地集体所有权在经济上并没有得到实现，更谈不上充分实现。2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，对土地承包方和发包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等作了严格的规定，并强调承包经营权流转应当遵循以下原则：平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。但对农用土地被征用、转为非农用地的过程中如何保护农民的经济权益这一重大问题，该法并没有涉及到。传统的农地统征制度和土地用途管理制度相结合，在土地征收和农地转用环节，农民的土地产权仍然没有获得公正待遇。在国家对农民土地利用的指定性计划控制如种植面积控制等解除的同时。国家对农村土地利用的规划管理和土地用途管理逐步得到加强。对土地进行规划管理是市场经济国家的通行做法。可以说，改革开放后，中国城乡建设用地市场的发展使土地利用规划管理和土地用途管理变得越来越重要。但问题是中国长期实行农地统一征收的建设用地取得制度，在确立土地利用规划管理和土地用途管理制度后，农地统一征收制度与土地用途管理制度相结合，土地征收逐步成为政府统一控制农地转用的基本手段。问题的严重性还在于，根据《中华人民共和国宪法》的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”按照现行法律规定，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权力。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得实际上很低的补偿，不准分享农地转为非农用地所带来的增值收益。但“公共利益”的确切含义是很难界定的，与公共利益相对应的是公共产品，于是，作为农民最基本的生产要素的土地，就被转化为廉价的公共产品，对农民的无偿占有也随之合法化。由于中国的农地价格被表现为具有政府强制性的征地费，征地费是被压得很低的，大体相当于真正农地价格的一半。所以实际城市的土地价格与政府征地补偿费的差价，不仅包括“农转非”的增值部分，同时还包含了部分农地价值，农地价值流失相当严重。

20世纪80年代以来，随着中国工业化、城市化进程的加快，建设用地需求急剧上升。1996-2006年，中国耕地面积从19，5亿亩减少到18，27亿亩，平均每年减少1240亩，而这一时期中国人口却增加7000万人。中国现行的土地批租制的巨大利益成为各级政府的各种名目“圈地”的制度性原因。每批租一块土地政府就一次性地收取50年至70年的土地收益。而给农民的补偿则微乎其微。在巨大的利益驱动下，地方政府批地的规模越来越大。始于20世纪90年代中期的分税制，地方政府在推进工业化、城市化过程中面临着发展地方经济的巨大压力。他们不得不以各种优惠的土地条件吸引项目，招商引资。其低成本发展的首要条件，就是能够从农民那里低价取得土地。这对地方政府来说，既能加快本地区经济增长速度，又能实现地方政府财政收入显著增长，取得任期内政绩的最大化。国家征用农民土地的补偿价所以被规定得很低，首先是处于国家利益优先的考虑，其本意是国家为了公共利益而将农民的土地转移为国家所有。问题在于现在征用的农民土地并不全是为了公共利益，相当大的部分是用于建市场、办工厂，特别是用于开发房地产等商业用地。政府部门以每亩地几万元的价格征用农民土地后，又再以几十倍乃至上百倍的价格转让土地使用权，这在某种程度上是对农民利益的侵袭。据国土资源部的公报数字，全国土地出让金收入，2005年为5505亿元，2006年为7000多亿元，2007年为13000多亿元，卖地已经成为地方政府财政收入的重要源泉，有些城市财政收入的一半来自土地转让收入，称为“土地财政”。

中国城乡二元土地制度所造成的利益分配的

不合理性，引起了广大农民的消极抵制，集中表现在郊区农民已经开始冲破现行的土地征用制度的限界。这就是近年来大规模出现的、2007年引起社会、政府广泛关注的“小产权房”。按照中国的现行法律，农民对土地享有所有权，但实际执行中，无论是对宅基地，还是对农用地，农民的土地所有权是受到严厉的限制，以至被取消大部分权利。比如，禁止农民改变土地的用途，即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能用宅基地建造商品房，农民的土地只有被政府征用后，才能变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的同时，只能获得低廉的征地补偿。而政府获得土地所有权的同时，也占有土地转换用途的大部分增值收益。面对如此巨额的土地收益流失，农民便作出相应的对策，他们也开始进入房地产市场，或自行将宅基地或房屋出租，甚至出售给市民，或者是在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或将农村土地转让给城市开发商开发，这就形成了“小产权房”。通过“小产权房”，农民获得转换土地用途的较大收益，其收益额远远超过政府征地时的征地补偿。由于“小产权房”打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房(这两个垄断是相辅相成的)的格局，使政府失去了转换土地用途的巨额收入。地方政府自然是反对“小产权房”的，中央政府反对“小产权房”则是为了保护耕地。有人作了估计，目前北京的“小产权房”约占20％左右，而深圳则可能高达40-50％。城市的高房价造就了“小产权房”的巨大市场需求，不被政府承认的“小产权房”的尴尬地位，实际上是各方利益博弈的结果，也是我国农村土地产权被扭曲的必然反映。

三、因势利导地完善农村土地产权制度建设

中国农村土地征用制度改革的出发点，应当是建立在维护农民利益的基础上。其基本精神是土地作为一种生产要素，要由市场来配置，土地价格要在市场竞争中形成，要逐步消除妨碍土地正常流转的政策性与制度性障碍。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。公益性用地要实行征地价格听证会制度，完善征用办法、补偿标准和补偿机制，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式。经营性用地要退出政府征用范围，按市场原则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。从长期的演变趋势看，当未来的各方面条件逐步成熟，也可以考虑探索集体非农用地进人市场的途径和办法，为的是让农民共同分享改变土地用途带来的增值收益。承认土地的商品属性，就必须保障土地产权的完整性。因为商品交换实质上就是产权交换，当一种交换出现在市场上，就发生了两束权利的交换。权利往往附着在一种有形的物或服务上，但是，正是权利的价值决定了所交换的物品的价值。产权的一个重要功能，就是引导人们实现将外部性内在化的激励，产权界定的不清晰，是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。实际上产权的起源也与外部性存在着内在的联系，有效的产权可以降低、甚至克服外部性问题，产权的形成实质上是一个外部性内在化的过程。

明晰的产权或土地产权的完整性，为的是促进土地使用权的合理流转。市场经济从某种意义上说，就是一种产权经济。市场经济运行机制的基本条件：一是产权界定清晰；二是产权有效转让；三是产权法律保护。市场经济的形成过程，实际上是一个产权制度的建立过程，而行政权与产权的分离，则是市场经济建立的前提条件。从市场经济运行机制看，产权制度是否健全，关系着“无形的手”能否充分发挥作用，产权界定不清晰，交换几乎不可能发生。因为没有产权的所有者，就无交换的主体。而一旦产权不能交换，只能用非市场的手段(如行政手段)配置资源。没有形成有效的产权保护，谁也不愿意投资，市场经济之所以是人类社会迄今最有效率的资源配置方式，就在于它有一整套完善的产权制度。在西方产权经济学中，“产权”与“交易费用”这两个概念是等价的。在市场经济中，倘若交易费用为零，那么，产权对资源配置的效率就没有影响；反之，倘若交易费用大于零，那么，产权的界定转让及安排都将影响产出与资源配置效率。

衡量一个社会是不是有效率。取决于产权是不是能够顺畅地从低效人手中转移到高效人手中。长期以来，人们更多的是强调产权的归属问题，即产权归谁所有的问题。其实产权归谁所有并不是特别重要，关键是由谁来使用的问题。谁能使生产要素得到最佳配置，生产资源得到有效利用，谁就应该是产权的使用者。效率是产权转让的实质，初始产权的界定，可能是低效的，但是，通过转让和交易，产权可能会变成高效的。如果我们能够建立一种有效的产权制度使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，那么，整个社会的土地产出效率就会大大提高。问题的关键就在于如何确立农民对土地的产权关系，农村土地“集体所有”这样一种产权制度。从来就没有起到保护农民权益的作用。为了解决所有者缺位的问题，应当把农村上地集体所有理解为农民共同所有，而不是少数村干部所有，应当理解为所有农户联合成一个整体，对所拥有的土地享受法律上的最终归属权，以及支配权、使用权、管理权、控制权、收益权；也可理解为集体中的每个农户对于土地拥有公平的所有权、占有权和使用权。与此相联系，农民所获得的土地承包权和使用权，不能是一种债权关系，而应当是一种物权关系。物权是指导民事主体对物直接支配并排除他人干涉的权利，中国法律允许在物权标的物上设立债权，或在债权标的物上设立物权，当两种权利的行使发生矛盾时，物权人仍可凭物权对物的支配力优先行使物权效力，而债权人则不能凭借债权妨碍物权人对物的支配权。只有把农民对土地的产权关系物权化，并落实到农户，使农村合作经济组织中每一个农户都拥有按份分割土地所有权的权利，才有利于保障农户土地的收益权，以及有利于土地使用权和收益权的分离，为农村土地使用权流转创造切实可行的条件。2007年10月1日正式实施的《物权法》，将农村土地承包经营权的性质明确界定为物权中用益物权之一种，把农村的土地承包经营权放在了更高的法律地位上，给土地承包经营人更为全面的保护，使农户对农地的使用权由原来的债权转变成物权，使改革开放以来实行家庭承包合同制度平稳过渡到用益物权制度。《物权法》将其性质明确为物权，作为绝对权，不仅可以对抗所有权人，使得发包方无权随意撤回发包；而且可以对抗任何意图哄抢，盘剥经营成果，消除和减少侵害农户合法权益的违法行为，并为土地使用权的自由流转提供法律保证。

在中国城市化过程中，土地问题的核心是一个制度问题，是一个在土地级差收益增值过程中其增值部分应当由谁分享的问题。我国以往的法律规定，对失地农民个人及集体的补偿，是根据土地在作为农业用地时的价值确定的。这意味着

政府征地支付给农民的补偿，只承认土地作为农业用地的产值，不承认土地作为非农业用地之后所带来的巨大级差地租与农民有关。即农民无权分享土地城市化所带来的土地增值成果。实践证明，现行的征地补偿标准是远远不足以补偿失地农民的损失，更不能保证失地农民的可持续生计。2007年10月1日生效的《物权法》已经注意到这一点，进一步明确规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这一规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。这一明确规定是有很强的针对性的。当前的社会现实是，与城乡居民二元结构相对应，中国工业化是低价的，城市化则是高价的：低价工业化表现为劳动力成本低(廉价农民工)，土地价格低(低价向农民征购)以及实际税收低；高价城市化表现为城市基础设施高投入、农民变市民的劳动力价格与福利成本高以及城市公共物品的高投入，缓解低价工业化与高价城市化的矛盾。就是长期保持农民工的特殊社会群体。应当这样看，近年来中国城市化的快速发展，在一定程度上是通过政府、城市用人单位和农民(包括农民工)之间劳动力使用权与土地使用权的不等价交换行为实现的，农民已经为中国工业化、城市化付出巨大的代价与损失，如果中国城市化的实惠主要是由城市居民享受，农村人口群体(包括农民工)只能享受城市化成果的边缘部分，这种城市化的发展模式是不值得提倡的，更谈不上符合科学发展观的要求。这是近年来中国农民收入增长不快、城乡居民收入差别扩大的重要原因。

四、逐步建立城乡统一协调发展的建设用地市场

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”从理论上说，既然农村的土地是属于农民集体所有，农民就有权利支配它，包括有权利进行买卖，但实际上却不可能。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”《中华人民共和国土地承包法》也明确规定：土地承包经营权的流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”这就存在着与城乡二元结构体制相联系的城乡分割的土地市场，即属于农民集体所有的土地不能直接进入土地一级市场，当农民集体所有的土地要转化为城市建设用地时，土地的归属必须由原来的集体所有变成国家所有，由国家垄断土地一级市场。也就是说，原来的农民失去了土地的集体所有权。国家和地方政府变成非农建设用地的所有者。

回顾30年前，我国农村微观经济体制改革，赋予农民土地承包经营权，既解决了国家粮食增产，又解决了农民增收。但是，改革开放30年来，随着我国经济社会的发展，土地越来越稀缺，土地的功能越来越拓展，土地不仅可以种粮食，还可以发展二、三产业，搞城市化建设，发展房地产业，赋予土地财富的巨大增值空间。由于城乡二元结构体制的制约，农民不能选择农地和宅基地这一稀缺度较高的资源与城市相交换，不能分享工业化、城市化所带来的土地迅速增值的成果，导致城乡差别越来越大，城郊农民因此冲破国家现行法律的约束，以出让、转让、出租等形式自发流转集体建设用地的行为屡见不鲜。在沿海经济发达地区，如珠江三角洲地区，通过上述流转方式使用农村集体建设用地。已超过集体建设用地的50％，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在要求。2004年8月修改的《中华人民共和国土地管理法》，在提出农民集体所有的土地的使用权不能通过流转的方式用于非农建设的同时，也谈到“但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这就为依法取得的农村集体经营性建设用地进入市场留下了小小的缺口。还有，《土地管理法》对农民自发把农用地转为建设用地的行为，也不轻易宣布为非法，只是说“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建”。这是农民，尤其是“城中村”农民与政府博弈的结果。2004年10月颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》则明确提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2008年10月12日十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”广泛存在于中国大中城市的“城中村”，是城乡二元结构体制(城乡二元土地制度是其重要组成部分)的产物。目前，全国各大中城市都在着手改造“城中村”，而其中面临的一个重要问题，就是土地的改制问题。现在集体建设用地可以入市的政策一出台，就有利于解决“城中村”改制所面临的老大难问题。当然，这并不意味着农用土地可以自由流转，还必须经过“农用土地获批建设用地——建设用地项目符合城镇或村庄规划——建设用地可以依法流转”的基本程序。因此，“批地”和“报建”仍然是不可或缺的两道关。

(责任编辑陈孝兵)