试析我国行政问责

吕　琴

一、行政问责制的概念

美国学者杰·M．谢非尔茨在其主编的《公共行政与政策国际百科全书》中对问责的概念进行了界定：“问责（accountability）是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”在此概念的界定下，问责又可以分为广义和狭义两个范畴。从广义范畴看，“问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中”，即一般问责；从狭义范畴理解，“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式”，即行政问责。对于行政问责制，国内学术界有不同的理解。概括起来主要有两类观点：一是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度。具有代表性的学者有黄健荣、顾杰。二是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度，属于同体问责。具有代表性的学者有韩剑琴、余望成、刘江南等。笔者认为问责不应该仅仅局限于政府领导、政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人，直接责任人也应该属于问责的对象。因此，“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性的一种规范。”

二、完善我国行政问责制的建议

我国的行政问责制理论研究和实践探索起步较晚，处于比较薄弱的状况。由于推行时间太短，而且受大的体制环境的制约，不可避免地存在一定的不足之处，主要表现在以下几个方面：（1）权责不清。我国各级政府和政府部门之间的有些职责规定不够清楚、权限不够明确，一旦追究责任时，相关部门相互推委，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。（2）以同体问责为主，异体问责相对薄弱。目前我国的行政问责探索实践，还主要停留在由上级行政机关来问责(即同体问责)，而国家权力机关、新闻媒体和社会公众的问责(即异体问责)还很不够。（3）问责范围太小。时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。

基于我国行政问责制目前存在的问题，必须在实施进程中进一步探索完善行政问责制的途径。以下是笔者的几点浅见：

(一)加强行政问责制的配套制度建设。实施和完善行政问责制，必须建立一系列配套的制度，其中基本的配套制度是职责明确和信息公开。首先，只有职责明确才能问责。职责明确既包括各级政府及职能部门的职责明确，也包括每个公务员的职责明确。各级政府和职能部门之间职权越明确，成员之间冲突就越少，组织运行就越井然有序，责任承担就越清晰，问责就越容易。其次，问责应该从“权力问责”向“制度问责”转变。要建立和健全问责制体系，结合具体的工作部门，明确问责范围、对象和条件，只要符合条件，就自动启动问责机制，用程序来保证问责制的健康发展。再次，只有信息公开才能问责。政府信息公开是实现公民参与的必要条件，是实行问责制的基础。

（二）完善异体问责。首先，完善人大的监督机制。我国宪法规定了人大对行政机关有一定的政治监督制度，但这些规定尚未完善。各级政府官员很少因承担行政责任而辞职或被罢免，地方行政首长有被罢免的，但多数是因经济犯罪引起法律后果，并非是追究行政责任。从我国民主政治的发展而言，加强人大制度的建设对政府责任的落实具有关键意义，人大不仅要强化原有的监督职能，还可以在此基础上开拓新的监督渠道，如不信任案的提出、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，以增强人大问责的力度。其次，加强媒体问责。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。近年来，我国许多违法、违纪案件的调查和处理就是在新闻舆论的帮助和支持下进行的。媒体应高度关注公职人员的活动，一旦发现任何不轨行为的线索，则穷追不舍，使公职人员很难逃避监督。再次，加强社会舆论监督。可以通过建立让老百姓反映社情民意的政府网站，监督各级政府行政部门是否“有作为”。民间监督和社会舆论可以推动政府官员和公务员重视民意、强化责任，使长期习惯于“对上负责”的官员们学会“对下负责”。

（三）拓宽问责范围。行政问责并非只问行政责任，法治国家对失职官员的追“问”，更多的是作为他律机制中的法律责任，而不仅仅是作为自律机制中的行政责任。从我国现实情况看，行政领域中的决策、用人和公众对服务型政府的感受等问题才是问责的重中之重，尤其是决策失误问题。因此，行政问责不仅要对发生的重大事故问责，而且要对错误的行政决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推委扯皮等行政不作为问责。从追究安全责任事故向追究岗位平庸推进；从追究“有过”官员向追究“无为”官员延伸。问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴。从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都属于问责的范围之内。同时我们也期待相关部门尽快制定一部统一的行政问责法。

参考文献:

[1]JayM．Shafritz．Internationalencyclopedia of public policyand administration． Colorado：Westview Press,1998

[2]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J]．理论与改革，2004.

（作者简介：吕琴（1982—）女，湖北洪湖人，中南民族大学法学院2007级宪法与行政法专业研究生。）