经济因素与奥运会举办城市的归属问题探析
2009-09-08 06:32董杰
体育与科学 2009年4期
董 杰
摘要：本研究根据《奥林匹克宪章》中对奥运会举办城市遴选的规定，从国际奥委会和候选城市两方面探讨了经济因素对双方的决定作用。对于国际奥委会而言，奥运会巨大的规模，全球目前面临的经济危机和数量众多的比赛场馆的建设，需要坚实的经济基础，奥运会举办国家和城市的经济实力是前提。对于奥运会举办城市来讲，提出诱人的经济条件是获得选票的关键，同时，只有提供巨额资金才能保证举办奥运会各方面的需要，各候选城市在市场开发方面获得的巨大收入可以平息市民的不满，保证奥运会的顺利举行。本研究的目的在于为奥运会的发展和中国今后申办其它大型体育赛事提供可资借鉴的依据。
关键词：奥运会举办城市；经济因素；归属；决定因素
中图分类号：G811.21文献标识码：A文章编号：1004-4590(2009)04-0001-06
Abstract:In the light of ordain of election of the Olympic Games host city of
Key words: Olympic games host city; economic factor; relegation; decision factor
2009年10月2日，国际奥委会（以下简称IOC）将在丹麦的哥本哈根举行第121届全会，此次会议的一个重要议题就是确定2016年奥运会的举办城市。2016年奥运会一共有7个城市参加申办，按照现行的有关规定，有6个以上城市参加申办奥运会时，要确定候选城市，目前，美国的芝加哥、日本的东京、西班牙的马德里和巴西的里约热内卢被IOC确定为2016年奥运会的候选城市，而捷克的布拉格、卡塔尔的多哈和阿塞拜疆的巴库无缘进入候选程序 阶段。
奥运会候选城市将再一次吸引全世界的目光，哪个城市能够获得举办2016年奥运会的荣誉，引人关注。但今年的情况非常特殊，主要是因为近期，世界范围由美国次贷危机引发的金融危机到全球性的经济危机的爆发，将给IOC和4个候选城市带来巨大的影响。奥运会作为世界上规模最大的体育和文化盛会，举办地的选择无论是对于IOC，还是奥运会的举办城市都至关重要。
今天，选择奥运会的举办城市已经不可能像现代奥林匹克运动发展的初期那样，出于个人感情，或感情因素占了很大的比例，或只需要IOC委员们小范围的协商就可以确定奥运会的举办城市了［1］，因为，奥运会的规模太大，影响太大，可以说，已经到了牵一发而动全身的程度，IOC和奥运会举办城市、举办国家都需要对自己的选择负责，这种责任不能够有丝毫的差错。
研究经济因素对奥运会举办城市选择的影响的目的，一是为今后奥林匹克运动和奥运会的发展在举办城市的选择方面，二是在北京举办2008年奥运会后，中国今后还将申办其他大型体育赛事，如何运用经济因素，提出符合自己实际的申办条件，避免提出的申办标准过高，影响举办大型赛事的经济收益等问题的再次发生，提供可资借鉴的理论依据。
1 国际奥委会对奥运会举办城市遴选的有关规定
2004年版的《奥林匹克宪章》对奥运会举办城市的遴选有明确的规定，主要包括以下几个方面［2］：
1.1 选择奥运会举办城市的决定权
（1）遴选奥运会举办城市是IOC全会的独特权利。
（2）IOC执行委员会决定在全会举行遴选之前应遵循的程序。除特殊情况外，遴选在奥运会举办前7年进行。
（3）任何申办城市国家的政府必须向IOC提交一份具有法律约束力的文件，承诺并保证该国和它的政府机构将遵守和尊重《奥林匹克宪章》。
（4）举办城市的遴选在一个没有奥运会举办城市的国家进行。
1.2 选择奥运会举办城市的主要程序
1.2.1 举办奥运会的申请—申办城市
（1）城市举办奥运会的申请，必须经本国奥委会批准，才能被接受。在此情况下，该城市为申办城市。
（2）举办奥运会的申请须由申办城市的政府主管机构，在取得该国国家奥委会（以下简称NOC）同意后向IOC提出。上述政府机构和NOC必须确保奥运会的组织工作令IOC满意，并符合其要求的条件。
（3）如果同一个国家有几个城市同时要求举办同一届奥运会，则只有一个城市可以提出申请，由NOC提名某城市参加。
（4）从举办奥运会的申请提交IOC之日起，申办城市国家的NOC应就申办城市的与申请有关的行动和行为，并且在该城市可能取得候选资格时，就其与候选资格有关的行动和行为，进行监督并共同承担责任。
（5）每个申办城市都有义务遵守《奥林匹克宪章》和IOC执委会颁布的其他要求，以及各国际单项体育联合会（以下简称IFs）发布的各自项目的技术标准。
（6）所有申办城市都应遵守在IOC执委会领导下进行的候选资格审批程序，执委会将决定这一程序。IOC执委会将确定批准哪些城市为候选城市。
1.2.2 评估－候选城市
（1）候选城市是指那些有资格被IOC执委会选定提交全会参加遴选的申办城市。
（2）IOC主席为每届奥运会候选城市任命一个评估委员会。每个评估委员会都应包括IOC委员、IFs的代表、NOCs的代表、运动员委员会的代表和国际残奥委会（以下简称IPC）的代表。候选城市所在国家的国民没有资格担任评估委员会的委员。评估委员会可有专家协助。
根据2000年9月11日生效的《奥林匹克宪章》，IOC为夏季奥运会和冬季奥运会成立两个评估委员会，成员包括［3］：
夏季奥运会申办城市评估委员会包括：IFs代表3人，NOCs代表3人，IOC委员4人，运动员委员会提名的委员1人，IPC委员1人，以及可提供建议的专家若干人。
冬季奥运会申办城市评估委员会包括：IFs代表2人，NOCs代表2人，IOC委员3人，运动员委员会提名的委员1人，IPC委员1人，以及可提供建议的专家若干人。
（3）每个评估委员会都应研究所有候选城市的候选资格，视察场地，至迟在选定奥运会举办城市的全会召开前1个月，向IOC委员呈交一份关于所有候选城市资格的书面报告。
（4）每个候选城市都应提供符合IOC执委会要求的资金保证。IOC执委会决定这种保证是否应由城市本身，或任何其他地方、地区或国家的政府主管机构，或任何第三方提供。
1.2.3 举办城市的遴选－《举办城市合同》的签署与执行
（1）评估委员会的报告提交之后，IOC执委会应起草一份其保留的候选城市的最终名单，以提交全会表决。
（2）举办城市的遴选，在全会考虑了评估委员会的报告以后进行。
（3）IOC与举办城市及其所在国家的NOC签订书面协议。这个协议一般被称为《举办城市合同》，举办城市一经选出，即由各方签署生效。
从《奥林匹克宪章》中对奥运会举办城市的选择过程来看，并没有明确说明哪些方面将影响举办城市的选择，但有几点值得注意：
（1）任何城市只要遵守《奥林匹克宪章》都可以申办奥运会，但只有IOC有权决定奥运会举办城市的地点。
（2）《奥林匹克宪章》是奥林匹克运动的行动指南，举办城市所在国家的政府遵守《奥林匹克宪章》的精神，实际上就是尊重IOC在举办奥运会时的领导地位。
（3）由于奥运会的申办是由城市的政府向本国NOC提出的，这实际上是等于政府在向IOC做出保障，保障奥运会能够在自己的城市顺利、圆满地举办，而这种保障的前提和基础就是经济实力。
（4）获得奥运会举办城市的称号后，举办城市要和IOC签署《举办城市合同》，从法律上分清了各自的职责、权利和义务，IOC实际上是将自己面临的风险最小化了。
2 奥运会举办地点的分布
现代奥运会100多年的历史，一共举办过26届夏季奥运会（有3届奥运会因为前后两次世界大战没有举办）和20届冬季奥运会。
2.1 夏季奥运会举办地点的分布
一共有18个国家的22城市举办了26届夏季奥运会，见表1［4］。
2.2 冬季奥运会举办地点的分布
有10个国家的17个城市先后举办了20届冬季奥运会，见表2［4］。
IOC名誉主席萨马兰奇说：“奥林匹克运动是全世界的，所有的国家都有权举办它。奥林匹克运动的伟大而光荣之处就在于它的普遍性［4］。”从表1和表2中看到，奥运会正在不同的大洲、国家和城市举办，因此，为了在全世界范围内更好地推广奥林匹克运动，选择奥运会的举办城市是IOC的一项重要工作。
3 经济因素在选择举办城市时常常起决定性作用
实际上，能够影响奥运会举办城市选择的因素有很多，从奥运会早期的情感因素，到举办国家竞技水平高低的因素，到目前，经济因素、安全因素、环保因素、政府参与与否和参与程度（政治因素）、举办城市和举办国家市民的支持程度，甚至IOC委员的因素，奥运会举办地点的分布等等，都对奥运会举办城市的遴选有这样，或者那样的影响，但是，经济因素一直是影响IOC选择奥运会举办城市的重要因素，无论是1906年罗马提出因财政困难，无力兴建体育设施，宣布放弃1908年奥运会的举办权，还是1981年，韩国为了获得第24届奥运会的举办权而展开了经济攻势，免费送给每一个IOC委员往返汉城（现为首尔）的头等仓的机票，甚至答应将未使用的机票兑换成现金［5］等等，经济因素一直贯串于奥运会举办城市的确定过程中。特别是现在，经济因素决定奥运会举办城市的归属，原因如下：
一是，奥运会的规模过大，经济因素是基础。
二是，全球正在面临的金融危机和经济危机，举办奥运会无论是对于IOC，还是举办城市，是否有充足的资金非常重要。
三是，举办奥运会所面临的，无论是安全问题、环保问题，还是举办城市市民的支持程度、政府的参与程度等等问题，归根到底是举办奥运会的经济问题。
3.1 国际奥委会需要获得经济上的保障，来确保奥运会的顺利举办
3.1.1 奥运会巨大的规模需要经济的支持
在对夏季奥运会和冬季奥运会进行研究后发现，尽管IOC已经认识到奥运会巨大的规模给举办城市已经造成巨大的经济负担，但目前，奥运会的规模仍不断在扩大，奥运会本身规模扩大，最直接表现在3个方面，（1）奥运会参赛的国家或地区数量的增加，（2）奥运会比赛项目（大项、分项和小项）设置数量的增加，（3）奥运会参赛运动员（男、女运动员同步增加，女运动员数量增加更快）数量的增加，见表3［6］和表4［6］。此外，参加奥运会的志愿者的人数和对奥运会进行新闻报道的人数也在快速增加，这些方面的变化趋势，使得奥运会在当今社会的影响巨大，这实际上让IOC陷入两难的境地，奥运会巨大的规模一方面提升了奥运会在全世界范围的影响，另一方面，巨大的规模受到来自不同方面的批评和置疑，这种情况下，举办城市的选择更让IOC认识到不允许有任何方面的隐患，而坚实的经济实力才能够保证奥运会的成功举办。
3.1.2 目前全球面临的经济危机为国际奥委会敲响了警种
IOC举办奥运会获得巨额的经济收入，主要是通过实施奥林匹克营销来获取的，奥林匹克营销包括3级结构，能够对举办奥运会有帮助的收入主要来自IOC的市场营销和奥运会组委会（以下简称OCOG）的市场营销，而NOCs的市场营销对举办奥运会没有帮助。
IOC的市场营销主要由2部分组成，一是出售奥运会的电视转播权，这方面IOC运作的非常好。自1995年IOC开始实施奥运会电视转播权长期发展战略自今，IOC已经将2020年以前的奥运会主转播商确定了下来，NBC花50亿美元购买了2012年至2020年的三届夏季奥运会和两届冬季奥运会的电视转播权，这将是体育史上最昂贵的一笔电视转播交易。此前，NBC曾花费35亿美元买断了2000年至2008年的奥运会的电视转播权［7］。按照目前的情况，奥运会电视转播权的收入约占奥林匹克营销收入的一半左右，而NBC购买奥运会电视转播权的费用约占整个电视转播权费用的一半左右，OCOG按照目前电视转播权的分配比例，将获得整个奥运会电视转播权收入的49%，这样，IOC实际上已经有巨额资金在手。
二是实施奥林匹克全球合作伙伴计划（以下简称TOP计划），但是，值得注意的是，在IOC已经实施的6期TOP计划中，每期全球合作伙伴的数量为9至12家，但目前开始实施的第7期TOP计划只有7家企业参加，见表5［6］。而截止目前，到2016年奥林匹克周期只有可口可乐和松下2家企业参加，到2020年只有可口可乐1家公司参加，如果说还有足够时间让IOC来等待的话，那么，2012年的情况却值得担忧，IOC市场行销委员会主席希伯坦承，现阶段将很难觅得新的赞助商，就连与IOC合作长达112年之久的柯达公司也退出了TOP计划。
而通过北京2008奥运会市场营销看到，参加组委会市场营销的企业多是民族企业，没有实现让10至15家国际企业成为组委会合作伙伴的初衷，这对于IOC来讲，选择举办城市，国家的经济实力至关重要，因为，OCOG的市场营销参与企业多是本国的民族企业，毕竟这些企业面对的主要市场是奥运会举办国家。
此外，受此次全球经济危机的影响，随着麦道夫欺诈案调查的深入，麦道夫骗局受害人名单仍在不断加长，IOC也在其列。据IOC财务委员会主席卡里翁昨日表示，IOC向麦道夫管理的基金投入了大约480万美元，但IOC的钱并不是直接投给了麦道夫的基金，而是投向了与麦道夫基金有关的其它基金。据悉，IOC目前有4亿多美元的储备金，由于此次被骗的金额不大，对IOC的冲击将有限［8］。经济危机是否见底，没有人能够说的清楚，是否还会有其他方面的问题，没有人能够说的清楚，做好防范风险的各种准备，特别是经济方面的，有助于奥运会的举办及奥运会举办城市的选择。
3.1.3 建设数量众多的场馆离不开经济的巨额开支
举办一届奥运会需要多少场馆，一个城市需要多少场馆才能申办奥运会，各个城市的情况会有很大的不同，而实际上，奥运会的场馆远不止通常人们看到的那些数量，因为，除了比赛场馆以外，举办奥运会还需要大量的训练场馆，而这些训练场馆常常被有意与无意的“忽视”，因为，忽视这些训练场馆可以节省费用支出，让各方面容易接受。
北京2008奥运会需要38个比赛场馆。其中，北京市31个，12个新建、11个改扩建、8个临建。京外赛区7个场馆，4个新建，3个改扩建。北京2008奥运会训练场馆总数87个，其中独立训练场馆59个，比赛场馆兼训练场馆10个，比赛场馆附属训练场馆18个。京内69个，独立48个，附属13个，兼用8个［9］。
马德里、巴黎、纽约、莫斯科和伦敦作为2012年奥运会的5个候选城市，为了举办2012年奥运会，在申办奥运会时，比赛场馆方面的基本情况，见表6［10］。
*：BMX（小轮车）是一个位于已有的山地自行车场馆中的新的永久场馆，没有统计在总数中。
数量众多的比赛场馆和训练场馆，科技含量高，质量好，自然造价也不会低。北京2008奥运会的主体育场鸟巢造价约3亿美元，水立方造价约1亿美元。这些场馆如果没有充足的资金做保障，无法想象！
3.1.4 奥运会举办国家和举办城市的经济实力是国际奥委会选择举办城市的基础
IOC选择奥运会举办城市，考虑的因素很多，经济因素起决定作用，而奥运会举办国家和举办城市的经济实力非常重要，因为，IOC一旦确定某候选城市为举办城市，将即刻与该城市签署《奥运会举办城市合同》，由于举办城市是政府同意参加申办奥运会的，因此，国家和城市的经济实力是IOC选择该城市的前提和基础。表7［11］［12］是候选2016年奥运会4个国家和城市部分年份国内生产总值（以下简称GDP）的数值。
从表7中看出，2016年奥运会的4个候选城市及其所在国家的经济实力都很强，尤其是美国，日本虽然国家面积小，但是经济实力却非常强，特别是东京的经济实力，这些数据，相信都将作为IOC选择2016年奥运会和以后届次奥运会举办城市的重要依据。而在目前全球经济危机的情况下,奥运会举办国家和举办城市的经济实力都将对IOC委员的投票产生或多或少的影响。
3.2 奥运会的候选城市需要以诱人的经济条件获得国际奥委会委员的选择
3.2.1 奥运会候选城市提出的诱人的经济条件，让国际奥委会放心
奥运会候选城市全方位提出诱人的经济条件，以获得奥运会举办城市的称号，以候选2012年奥运会的5个城市为例，其提出的主要经济条件，见表8［10］。
第一，表8中实际上主要是两部分内容，一是举办奥运会的预算，二是举办奥运会非组委会的支出（政府、私人等方面的花费），考虑到安全方面和环境保护方面的敏感性，将这两部分的支出列出，但需要注意的是，这两方面的支出应该被包含在奥运会的预算或非组委会的支出中。
第二，表8中看到，举办一届奥运会组委会需要20至30亿美元的巨额支出，而非组委会的支出各候选城市投入的资金差额巨大，马德里只有16.4亿美元，而伦敦则高达158亿美元。
上述巨额数字说明，举办奥运会经济实力何等重要。按照目前奥林匹克营销开展的情况，OCOG从IOC那里至少可以获得不少于11亿美元的资助，其中电视转播权9亿美元左右，TOP计划收入2亿美元左右，加上OCOG自己实施的市场营销计划的收入，因此，OCOG提出的巨额资金还是有根据的，有保障的。只不过候选城市预算高更有希望获得IOC委员的肯定。
3.2.2 奥运会候选城市巨额的经济支出，保证举办奥运会各方面的不同需要
奥运会的预算通常包括奥运会测试赛、比赛的费用，安保、交通、通讯、食宿方面的费用，比赛场馆、训练场馆的新建、改建和扩建，奥运村等比赛必备场馆的建设费用等等，也就是平常讲的奥运会比赛在组织运行方面的费用和建设比赛场馆方面的费用只和。
非组委会的支出主要用于奥运会举办城市基础设施改造，城市交通、机场改造和环境治理等方面的费用。
但各候选城市在支出方面有时也有不同，以2012年候选城市莫斯科为例，组委会的预算仅为18.4亿美元，是5个候选城市中最低的，但非组委会的支出高达100亿美元，它将11.2亿美元比赛场馆的建设费用列在非组委会的支出中，另外加上77.8亿美元的资金用于城市交通和基础设施的建设。
候选城市一旦变成奥运会举办城市，其提出的经济条件也不是一成不变的，北京2008年奥运会原先用于安保方面的支出只有5千万美元，奥运会举办时，奥运会的安保分为奥运会场馆的安保、举办城市的安保和奥运会举办城市周边城市的安保等多层次，仅比赛场馆内的安保支出达到3亿美元。
3.2.3 举办奥运会能够在市场开发方面获得巨大的经济收入，将平息举办城市市民的不满，并消除市民的顾虑
举办奥运会并不是能够得到所有市民的支持，有些人甚至反对举办奥运会，2012年奥运会的5个候选城市，其国家和候选城市市民的支持率，见表9［10］。美国对举办奥运会的民众支持率很低，不到60%。
政府出钱办奥运会使用的是纳税人的钱，是否合适存在分歧，1968年墨西哥奥运会前，政府掏出大笔金钱举办奥运会和2年后的世界杯的决定，深深地激怒了民众。大学生们首先走上街头举行抗议游行，要求政府关注许多亟待解决的严重社会问题。随着奥运会比赛日期的临近，政府对学生的示威愈发感到忧虑。在以各种手段解决都无效的情况下，政府出动了军队和坦克，与大学生们在城郊的三文化广场发生了血战，打死、打伤、逮捕了无数人［13］。
举办奥运会还可能会造成生态环境被破坏和影响市民平静的日常生活的情况发生，远的不说，1998年长野冬奥会，市民抗议奥运会破坏环境和打破平静的生活，2000年悉尼奥运会沙滩排球比赛场地的建设也引起市民的抗议。随着IOC对举办奥运城市环境问题研究的深入和环保目标的具体化，对申奥城市的环境保护要求也日趋严格、全面，提出申办奥运会的所有城市从2000年起必须提交一项环保计划，阐述城市举办奥运会对生态环境影响的报告，保证奥运会举办过程中对城市生态环境不产生负面影响［14］。
但对于奥运会的组织者来说，从申办、候选，到举办奥运会的过程，即需要获得IOC和国际社会的支持，又需要广大市民的支持，如果举办奥运会能够获得很好的经济利益，并促进举办城市的进一步发展，市民也就无话可说。
第一，举办奥运会目前不需要政府完全资助。1972年慕尼黑和1976年蒙特利尔奥运会属于完全公共融资型，汉城、巴塞罗那和悉尼奥运会则是公共和私有的混合融资型，1984年洛杉矶和1996年亚特兰大奥运会为私有融资［15］。上述城市举办奥运会的实际情况说明，举办奥运会的经费来源正在多元化，或主要是公共和私人资助的混合化，举办城市市民可以放心。
第二，举办奥运会，举办城市可以获得政府的投入。根据美国公共会计所的数据，联邦政府各种机构共花费了约20亿美元来帮助三个城市举办了1984、1996和2002年的奥运会。其中，盐湖城接受了约13亿美元，亚特兰大6.09亿美元，洛杉矶0.75亿美元（都以1999年美元价格计）。因为奥运会这些城市才得到联邦的钱用来筑路、修整公园、提高安全［16］。政府的资助将改善该城市的城市基础设施和环保状况，更加有利于城市发展和市民的生活。
第三，OCOG可以通过开展市场营销获得巨额的经济收入，以支持奥运会的举办，表10是2012年奥运会的5个候选城市在市场营销方面预计的收入情况，这些收入，加上IOC提供给OCOG的资助，将为举办奥运会打下坚实的经济基础，消除市民的顾虑。
而OCOG在门票销售方面的收入和赞助、经销方面的收入也将是IOC现在奥运会举办城市的重要依据，只有在市场营销方面获得更多的经济收入，才能够有更好的实力保障奥运会的顺利举办。
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