公共组织的有效运行与协调发展

姜经纬　张宏杰　周　容

当今社会处于信息时代，信息被视为重要资源，在组织的生存和发展中显示出不可低估的作用。任何一个组织，不管性质如何、规模大小，要想维持运行、实现发展，都必须重视信息、管理信息。公共组织也不例外。无论是出于自身发展的需要。还是出于对社会需要的回应，公共组织都需要获得并管理信息。事实上，公共组织及其成员一直在收集着数量繁多、种类多样的信息。在信息时代，公共组织面临前所未有的机遇和挑战。为了抓住机遇，实现自身的有效运行和协调发展，公共组织必须进行信息管理；为了迎接挑战，更好地适应信息时代的要求，公共组织必须进行信息管理。当代以计算机为基础的信息系统使公共组织可以获得更多的信息，同时，从冗繁的信息中提取有用信息并对其进行处理也是有成本的。因而，信息管理对公共组织的运行和发展至关重要。

一、信息管理以及对组织的重要意义

关于信息管理，不同学者出于各自研究目的进行了不同的界定。例如，有学者认为：所谓的信息管理，即通过周密的计划与控制来收集信息并实现良好的沟通。也有学者认为，所谓信息管理体制，就是有意识、有计划地设计、运行并管理组织活动所需信息的体制。本文认为，信息管理，是指对组织各项活动所需信息的管理，包括信息收集、信息分析、信息使用等活动，其目的是使信息更好地服务于组织。信息收集，仅仅是信息管理的开端，接下来更为关键的是对得到的信息进行分析，在组织的各项活动中使用信息。

所有的组织都会产生、接收并使用各种数据(data)，记录所发生的事情。当这些数据以某种有意义的模式整合起来时，便成为信息(information)。信息是有意义、有价值的数据，是组织各项活动得以正常开展的原材料。信息管理的目的在于，将组织现有的大量数据尽可能地变成有价值的信息，并及时准确地提供给组织管理者，辅助管理者决策。西蒙(Herbert Simon)认为，组织收集和应用信息的能力是组织有效决策的关键。西蒙所说指的“收集和应用信息的能力”，属于本文所探讨的信息管理。具体而言，信息管理在现代组织中的重要意义主要体现在以下两方面：

第一，信息管理与组织的生存。“形式化的组织，像所有其他社会团体一样，是由一个首要目标控制的：即生存。”生存是组织进行其他一切活动的前提。组织的生存需要维持平衡，包括组织内部各个要素之间的平衡以及组织与外部的平衡。信息作为组织活动的原材料，对维持平衡起着至关重要的作用；对信息进行有效管理，是维持平衡的关键。收集到对维持组织平衡有益的信息，是组织生存的前提；分析这些信息，鉴别出组织生存所需要的核心信息，是组织生存的重要一环；将这些信息用于维持组织平衡，是组织生存的关键。

第二，信息管理与组织的发展。组织的发展，指的是组织朝着更好的方向变化的过程，包括角色重新定位、结构重组、权力重新配置等过程。其中，信息是发展的基础。如果信息管理得好，为组织发展提供充足、及时、准确和有价值的信息，组织的发展会很顺利；反之，组织发展就会不顺利，甚至是失败。因而，组织信息管理的好坏关系着组织的发展。

二、公共组织中的信息管理

(一)公共组织与私营组织的差异

与对信息管理的界定一样，不同学者出于各自的研究目的对公共组织进行了不同的界定。例如，博兹曼(Bozeman)认为所有组织都是公共的，所有组织都受到规范、所有组织都存在社会责任；有学者认为，公共组织是指不以赢利为目的的组织，包括政府和第三部门等非营利组织。还有学者认为，所谓公共组织是以达成公共事务为目的的组织。包括政府组织、非营利组织与非政府部门。本文认为，所谓公共组织，是指政府为完成其工作任务而在各个层级所建立的机构，主要包括行政部门与机构。公共组织与私营组织的差别很多，其中与私营组织相比，公共组织如下的显著特点与信息管理密不可分：

第一，公共组织受较多政治因素的影响。公共组织是政治体系的一部分，其目标、结构、人员配备等都会受到政治文化和政治事件的影响。因此，公共组织在进行信息管理时，必须充分考虑政治因素。

第二，公共组织活动需要更多的公开。公共组织拥有公共权力，其活动具有强制性。因此，公共组织需要接受更多的公众监督，其活动需要更多的公开性。这对公共组织的信息管理提出了挑战。

第三，公共组织的庞大规模与多样目标。较之私营组织，公共组织庞大的规模带来控制的困难，多样的目标对协调提出更高的要求。这也对公共组织的信息管理提出了更高的要求。

(二)公共组织信息管理的特点

不同于私营组织，公共组织信息管理有着自身的特点：

第一，信息收集渠道较为多样。公共组织活动的范围广泛，不同性质的公共组织活动要求管理者从不同的来源收集和应用信息。信息渠道有正式与非正式之分。公共组织从各种渠道收集信息，例如，内部报告、外部指导、调研、学术发现等。这些信息被应用于组织内部的日常的活动、合法化现行活动、提供反馈、在特定领域内实行联合、生存等。同时，由于拥有公共权力，公共组织还可以强制性地收集到非公共组织收集不到的信息。

第二，信息应用标准的政治取向。任何组织的管理都倾向于依赖及时的信息。但对于公共组织而言，更可能因为目标等限制而用其他标准筛选并应用信息。公共组织试图实现两个主要目标：一是能力的增加，二是行动的合法化。在收集和使用信息时，也主要以这两个标准进行资源投入的选择。为回应特定的规章或者需求而收集信息是一个理性的过程。但是获得、分析和使用信息的程序往往不是预先设定的，决策过程会被掌握更多信息的管理者所控制。萨巴蒂尔描述这一情况时提出如下假设：当资源限制被控制时，机构人员往往只提供能够满足法律规则和专业规范的最低要求的技术信息。即：只有当他们提供的信息有可能改变特定决策时，他们才会提供。

第三，信息管理受到诸多因素的制约。公共组织的信息管理与内外部的政治因素密不可分，要求更多的信息公开和公民参与；公共组织的目标对组织的信息管理产生很大影响；组织的结构安排影响组织对信息的管理和控制。大型的、功能结构化的组织必须考虑任务不确定性和相互依赖的回应，这需要建立发展信息过程能力的很多机制：依赖规则、等级制度和目标陈述；创制闲散资源和自制的任务；投资纵向信息体系和横向关系。

三、公共组织信息管理的策略

信息是组织活动得以进行的原材料，对组织至关重要；组织中的个人、结构和环境影响组织信息流，这对公共组织而言尤为明显。公共组织对人员的评价方式影响公共组织信息的导向；组织的集中与分散影响组织收集信息的渠道。一个高度集中的组织与一个高度分散的组织对需要的信息的形式和数量是不同的——高度的互相依赖使对正式渠道和非正式渠道的更多信息的应用成为必须。

当前，虽然公共组织管理和控制信息的能力有限，但公

共组织仍然以惊人的速度收集和吸收信息。公共组织在信息与组织的互动中进行信息管理。为了使信息更好的服务于组织，实现组织的良性发展，公共组织需要从以下几方面着手进行信息管理：

第一，重视公共组织管理者的作用。当今社会，公共组织可以应用的信息的数量和种类以惊人的速度增加，为了有效管理这些对制定政策和做出决策非常重要的信息，管理者在信息管理的过程中扮演中心角色。公共组织中的管理者出于加强自身权力和地位的考虑，会选择对于自己有利的信息的渠道；管理者的知识能力影响信息的有用性。为此，需要培养公共组织管理者的道德责任意识，增强其对组织的责任感；需要对管理者进行专业培训，提高其在相关领域的知识能力；需要对管理者进行信息管理的训练，增强其运用信息的能力。

第二，理顺组织结构，使信息能更好地发挥作用。信息在组织内部的流动受组织结构的影响。当今公共组织采用典型的官僚制结构，信息流经过的层级比较多，更容易造成信息的失真和滞留。因此，需要理顺官僚制结构，保障信息自由、及时、准确的流动。

第三，控制信息流。在信息时代，公共组织缺乏的不是信息，而是从冗杂的信息中筛选出可供组织利用的信息的能力，即对信息的控制，包括内部信息的控制和外部信息的控制。具体做到以下两点：

一是寻找有用的替代信息。当公共组织面临众多信息需要在其中选择时，如果不能准确地选择出哪些是对组织发展至关重要的信息，那就需要寻找其他信息，用来替代现有信息，或者用其来判断现有信息的准确性。

二是寻求信息需要和控制责任之间的平衡。信息不对称是信息管理的难题之一。在公共组织内部，这种不对称更为明显。不同层级的人拥有不同性质、不同数量的信息，这些信息不仅能用于公共组织的生存和发展，也可能给信息的拥有者带来收益。一旦掌握了组织内部的重要信息，就有机会在组织中获得重要地位，有机会影响公共组织中的政策。当然，如果组织内部不同的个人或群体掌握了和谐互补的信息，就有助于组织的和谐。因此，公共组织在信息管理时，需要控制信息流，使其朝着有利于组织发展的方向流动。

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