英国公共广播电视兴衰的原因分析

郑从金

摘要：上个世纪20年代，由于特殊的政治社会环境，英国建立了世界上第一个制度意义上的公共广播。随着公共服务理念的兴起和完善，英国公共广播电视在50年代中期以前获得巨大发展。进入80年代以后，由于新自由主义思潮的兴起和一党独大的政治环境的出现，英国公共广播电视遭遇生存危机。90年代中期以后，随着新自由主义思潮的衰退和政治环境获得改善，英国公共广播电视克服了危机。BBC危机的克服表明，公共广播电视在当代并不必然要衰落下去。公共广播电视在构建对现代民主具有重大意义的公共空间的过程中發挥着巨大作用。

关键词：英国公共广播电视BBC公共服务理念兴衰危机

0引言

本文试图在社会史的层面上对英国公共广播电视过去八十多年的兴衰起伏进行分析，以便得出公共广播电视要想生存和发展所需要的社会环境及遭遇危机的原因所在，从而加深我们对公共广播电视的理解。

1英国公共广播的建立及时代背景

由于波段资源的稀缺，英国从一开始就实行一家电台垄断的广播形式。1922年，英国邮政总局收到了将近100份来自无线电制造商希望开办电台的申请。为了解决广播频率稀少和申请者众多之间的矛盾，邮政总局说服相互竞争的制造商们共同投资一家电台。1922年10月18日，由六家当时主要的无线电制造商共同出资60000英镑成立英国广播公司(The British Broadcasting Compa-ny)。作为私有企业形式的英国广播公司仅仅运行了四年，就被改组为公共服务机构。1926年3月，负责对广播的组织形式进行调查的克里弗德委员会(the Crawford Committee)建议，应成立一个为国家利益服务的公共服务机构来取代这个私人企业。这一建议被政府采纳，旧的英国广播公司于1926年完成历史使命，新的英国广播公司(The British Broadcasting Corporation，也就是现在的BBC)成立。英国政府以王室的名义，为这个改组后的英国广播公司颁发了皇家特许状。皇家特许状规定，英国广播公司为特许经营广播的公有机构，属于国家所有，使命是提供公共服务。后来续签的皇家特许状又把公共服务具体化为信息、教育和娱乐三个方面服务。特许状还规定，英国广播公司以法人身份独立运作，以收音机执照费为经费来源。公共广播的非政府和非市场的两个基本原则就此被确立下来。至此，世界上第一家公共模式广播媒体诞生。

2公共服务理念的完善和英国公共广播电视的兴盛

尽管在1926年BBC公有化改造时公共服务理念的两个基本原则——非政府和非市场——就已经确定下来，但公共服务理念作为一种新的传媒理念其具体内容则不甚明确。公共服务理念的内涵是随着BBC广播实践的开展以及社会各阶层的广泛讨论才逐渐明晰和完善起来。随着公共服务的目标被明确界定为提供信息、教育和娱乐等三个方面的服务，公共服务理念也在以强调广播教育大众和提升大众品味为特征的“瑞思主义”的基础上逐渐扩充为四个基本的广播原则：

2.1普遍服务。满足所有人的需要，既要满足人口密集地区的需要，又要满足偏远地区的需要：既要满足多数人的需要，又要满足少数人的特殊爱好，节目要多样化。

2.2节目要有文化品味，要有教育功能。广播要提供教育类节目。娱乐节目也要有文化品味，也要有教育意义。

2.3政治中立，做到“无私不偏倚”。进行新闻报道时不能带有党派倾向，要做到全面、客观、公正。在报道有争议性的话题时应该平衡报道各方观念，要让不同的声音都可以发出来。

2.4要确保政治和公共事务方面的新闻报道占有相当的比例，使人们能够得到足够的信息，以行使作为公民的权力和义务。

前两个原则在广播的最初几年里由于BBC第一任总经理瑞斯(Reith)的努力就已经被确立下来并得到公众和政府的认可。直到30年代中期，广播的政治中立原则才逐渐明晰和完善起来。1935年负责讨论广播经费和节目性质的乌尔斯沃特委员会(the UllswaterCommittee)建议：①BBC的不偏倚与包容性立场值得提倡；②在现有的特许状和“执照与合约”(Jicence&agreement)的管理下，任何来自政府或国会的管制都与公共利益相抵触；③BBC独立处理日常事务，除非在国家紧急时刻，政府才有权加以管制；④在公平、公正的原则下，BBC拥有决定新闻、时事节目内容的自主权，可以报道反对政府的观念。

乌尔斯沃特委员会的建议被政府采纳，BBC报道争议性事件时“无私不偏倚”的立场得到政府承认。而在20年代，政府则规定广播不准报道有争议性的事件。到了1950年，随着贝弗里奇报告(theBeveridge Report)的提交，确保政治和公共事务的报道要占有相当比例的原则也被确定下来。至此，公共服务理念逐渐完善起来。

乌尔斯沃特报告和贝弗里奇报告既是对BBC广播的一些成功实践的肯定，又反映了民众对广播的要求。因此，公共服务理念的明晰和完善，一方面是BBC实践的结果，另一方面又是社会各阶层广泛讨论的结果。公共服务理念完善的过程因而也是公共服务理念兴起的过程。50年代以前，英国社会各个阶层在对广播的看法上都接受了公共服务理念。公共服务理念不但在这一时期主宰着人们对广播的看法，也主宰着人们对电视的看法。30年代负责对还处于试验阶段的电视进行调查的赛尔斯顿委员会(the Seldon TelevisionCommittee)和40年代的韩基委员会(the Hankey TelevisionCommittee)都建议电视也应按照公共模式和公共服务理念进行播出，而且也由BBC独家垄断。

3商业力量入侵广播电视领域，英国公共广播电视受到冲击

从20世纪50年代中期起，由于商业力量的入侵，BBC在广播电视领域中的垄断地位被打破，英国公共广播电视开始受到冲击。1950年12月，负责对BBC的垄断和经费进行调查的贝弗里奇委员会(the Beveridge Committee)经过一年的考察提交报告建议：①BBC继续保持垄断；②给予换发皇家特许状和继续实行执照费制度；③地方分权；④报道少数人的观念；⑤更多政治事务方面的报道。同时，贝弗里奇委员会成员劳义德(Lloyd)单独提交一份报告建议取消BBC垄断。同年保守党赢得选举，劳义德的建议被写进白皮书。1954年6月30日，议会投票表决，通过允许建立商业电视的《电视法案》。根据法案，名为独立电视网(ITV)的商业电视台成立，并于1955年开播。英国电视由BBC独家垄断的体制变成由英国广播公司(BBC)和独立电视网(ITV)共同垄断的双寡头体制。1973年，英国又开办了商营的独立地方电台(ILR)，在广播领域也结束了BBC的独

家垄断，英国广播电视双寡头制度完全形成。

BBC垄断地位被打破，有其自身的原因：一是长期垄断导致了BBC的官僚作风和效率不高，对此贝弗里奇报告就提出过严厉批评：二是在二战后的那段时间里，BBC对于电视的发展一直未能给予充分的重视。但是，引入商业电视最根本的原因却是经济力量对电视领域的入侵。当时，一些娱乐产业和电器公司对电视市场的利润觊觎已久，希望通过开办商业电视台来赚钱。在这些利益集团的支持下，一批商业电视游说者到处游说。这时，议会里又充满着代表着企业主和广告商的新生代议员。有了这些议员的支持，尽管《电视法案》“遭到了主教们、副大法官、上院议员、工会、工党和大部分全國报纸的反对，”但还是得以顺利通过。

从50年代中期到80年代，英国广播电视一直实行双寡头制度。由于没有放弃公共服务理念，商业广播电视对公共广播电视的冲击并不大。如果只把BBC作为严格意义上的公共广播电视，商业广播电视的引入，对公共广播电视是形成了一定的冲击。但如果在宽广的意义上把提供公共服务的广播电视都视为公共广播电视的话，严格管制下的双轨制度并没有对公共广播电视形成冲击，反而繁荣了公共广播电视。因为商业广播电视在严格的管制下也承担着公共服务的职责。而且来自商业广播电视的适度竞争在某种程度上也有助于提高公共广播电视的效率，并可促使其有效地调整播出节目以便更好地满足听众和观众的需要。

4政治社会环境巨变，英国公共广播电视遭遇生存危机

英国公共广播电视在双寡头制下平稳运行了20多年。进入80年代以后，新自由主义思潮的兴起和保守党“一党独大”政治环境的形成给英国公共广播电视带来了空前的危机。

从80年代开始，经济自由主义重新流行起来，人们再度青睐自由竞争的市场经济。世界各国纷纷把已经国有化的企业重新私有化，把一些公共服务机构变为私人企业。在这一背景下，西方各国纷纷解除对广播电视领域的管制。在解除管制之后，各国的公共广播电视都不同程度的受到了影响，有的甚至一落千丈，面临生存危机。

也是在这一大背景下，保守党自1979年始连续赢得大选，在英国出现长期的一党执政。保守党上台后，奉行新自由主义(neo-lib-eralism)经济政策。这种政策也被称为撤切尔主义，“它强调只有最大限度地保证个体的自由选择能力，公共利益才能保证；政府应该尽量放弃各种控制手段，而不是实施各种控制手段。”根据这种理念，英国政府发起了私有化运动，很多国有企业被私有化。同样地，在广播电视领域，英国政府的改革目标是，消灭公共广播电视，把广播电视完全交给私人企业，让他们去自由竞争。当时由于卫星电视和有线电视等新技术的出现，广播所需的波段也不再稀缺，这更加强了政府放开广播电视市场的决心。因此，自80年代初起，撤切尔政府一直试图对BBC进行私有化改造，并试图取消BBC的执照费。“当时的政府认为，解除管制、进行私有化改造以及强调市场自由的选择，这些都是改革的手段。到了20世纪90年代，这些手段本身就变成了目的。”政府的意图很明显，就是消灭公共广播电视，在广播电视领域实行自由市场制度。因此，BBC作为公共广播电视的生存一直出于危机之中，一度面临被私有化的危险。直到1994年，英国政府发表了有关广播业未来的发展以及它希望BBC在这一过程中扮演的角色的白皮书，BBC所面临的私有化危险才被暂时解除。由于政界人士的反对和公众仍然喜欢看BBC的节目，撒切尔政府对BBC进行私有化的企图没有成功。

英国公共广播电视遭遇生存危机的另一个重要社会原因是政治环境的改变。自1979年开始，保守党连续赢得了4次大选，连续执政长达18年，在英国形成了保守党一党独大的政治环境。在这种政治环境中，在野的反对党势力衰弱，无法有效牵制政府，BBC的政治中立原则反而给自身带来了危险。BBC在爱尔兰共和军、马岛战争等问题上，由于坚持报道的客观和平衡，未能做到与政府一致，都受到了政府的指责。撒切尔指责BBC关于马岛战争的大部分报道充满叛国色彩，关于爱尔兰共和军的报道是为恐怖主义制造氧气，甚至还指责BBC意图颠覆国家。这成为BBC与政府关系交恶的直接原因，BBC也因此成为政府的眼中钉，政府欲除之而后快。在私有化和取消执照费的企图都没有成功之后，撒切尔政府为了确保BBC对政府政策的友好，对BBC的管理委员会(Board of Governors)的人员进行换血，以确保BBC掌握在忠于政府的人手中。因此，在20世纪80年代，BBC管理委员会成员的任命越来越富有政治色彩。政府的这一政策取得了成效，忠于政府的BBC管理委员会主席汉撤对BBC进行了改组。BBC变得更为顺从政府，在新闻报道上实行了普遍的自我检查，一些节目因为害怕得罪政府而不敢做。由于无法坚持政治中立原则，英国公共广播电视的公共服务精神受到了严重伤害，公信力下降。

总之，在整个80年代和90年代前期，由于保守党政府的新自由主义政策，BBC一度面临被私有化的危险；由于一党独大的政治环境的影响，BBC的政治中立精神受到了严重伤害：由于财政困难以及来自卫星电视、有线电视和完全商业化的地面电视的竞争，BBC的观众减少，影响力下降。英国的公共广播电视跌入了低谷。

5危机的克服及当代启示

从90年代中期开始，英国的政治社会环境发生了很大变化。私有化运动带来的副作用日益显现：英国经济在快速增长之后出现回落，物价上涨，贫富差距扩大，社会出现动荡。早在工党上台之前撒切尔主义就已经陷入困境。随着1997年工党以压倒性的胜利赢得大选，撒切尔主义也走到了终点。上台执政的工党走的是一条中间的“第三条道路”。第三条道路与撒切尔主义的区别在于使公共事业(部门)扮演核心的角色。英国政府在传媒政策上开始重回公共服务理念，BBC作为公共服务机构重新被赋予重要使命。随着政治社会环境的改变，BBC的处境也开始变好。早在工党上台的前一年，英国广播公司皇家特许状就得到了续签。工党上台以后，私有化的危险也被彻底解除。

20世纪90年代末，由于希望英国在全球传媒市场的竞争中能占有一席之地，英国政府对BBC放弃了敌视的态度，变得友好起来。BBC也被看成是代表英国参与全球媒体市场角逐的主要砝码。1998年，为了支持BBC的数字计划，政府把执政费提高了6英镑，使执照费达到97，5英镑。其后又调整几次，使得执政费有了大幅度的提高。到今年，彩色电视机的执政费提高到131.5英镑。BBC的财政状况有了很大改善。

在解除了私有化危险和解决了财政困难之后，BBC终于有了良好的运作环境，再度辉煌起来。进入新世纪后，BBC在英国广播电视领域中重新占据头把交椅，在国际上的影响力也大大增强。据BBC2000／2001年度报告显示，它在全世界的知名度于2000年达到85％，而在媒体大国美国，熟知BBC品牌的人高达91％。BBC2005／2006年度报告显示，在英国有94.3％人口每月收听或收看BBC的节目。

BBC能够克服危机并兴盛起来，还因为它能始终坚持公共服务理念。在90年代公共电视普遍遭遇危机时，BBC几乎没有受到当时在西欧许多国家盛行的电视商业化的影响，而是始终坚持公共服务的目标不变。它坚持制作高质量的优良节目，而不是像商业电视那样一味地迎合大众的口味。这样做反而赢得了观众，使得BBC在与各种商业电视的竞争中获胜。而这一时期的欧洲公共电视由于受到商业化的影响，几乎都无可挽回地衰落下去。在BBC站稳脚跟的同时，英国商业广播电视在90年代一度繁荣之后开始陷入危机之中，广告收入下降。“市场自由意味着观众有更多的选择”的神话破产。

BBC危机的克服表明，公共广播电视在当代并不必然要衰落下去。因为，公共服务的目标使得公共广播电视在构建对现代民主社会具有重大意义的公共空间的过程中发挥着商业广播电视所不能发挥的作用。只要人们对此有清醒的认识，不把广播电视仅仅当成一个产业来发展，不把它完全交给市场去运作，公共广播电视是能够存在下去并发挥重大作用的。尽管与公共广播电视最初建立的时候相比，当前无论在技术上还是在社会环境上都发生了巨大的变化，但是公共广播电视的公共服务目标却不应改变。公共服务的目标也应该是我国广播电视改革的方向所在，正如研究公共广播电视的学者郭镇之所说，“中国应该加入到公共服务不变的传统中来”。