民间金融法律关系探析

王　晶　王博洋

摘 要:农村民间金融在我国已有上千年历史,自改革开放30年来发展迅速。在农民生活、农业发展和涉农经济中扮演着不可忽视的重要角色,是满足“三农”需要的一种有效的融资机制。发展民间金融有利于解决中小企业融资难问题,但由于民间金融的发展存在巨大的市场风险,需要一定的金融法律制度条件予以约束,使之形成对正规金融的优势互补。文章着重从法律角度分析我国农村非正规金融规范化的路径,以促进我国金融市场的稳定发展,提高中小企业、个体户的融资效率,拓宽他们的生存与发展空间,使之能在社会主义市场经济中大显身手。

关键词:民间金融 法律制度 规范化 路径选择

中图分类号:F830 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-065-02

一、我国民间金融发展概述

我国民间金融主要发源于农村,尤其是沿海地区的农村,如浙江、福建、广东等。改革开放以来,发展极为迅速,从1986年开始,农村民间借贷规模已经超过了正规信贷规模,而且每年以19%的速度增长。从目前的情况看,农村中正规金融机构已迅速退出,民间金融大面积衍生。据中央财经大学课题组对20个省的实地抽查显示,2003年我国民间金融规模高达7400～8300亿元人民币,全国中小企业约有1/3的融资来自民间金融;农业部农村经济研究中心农村定点观察站数据显示,2003年全国农户借款来源中,来自民间金融的部分占71%;四川省社会科学院农村经济研究课题组2005年对四川省内的农户信贷供求情况及其影响进行了实地调研,发现有多达80%的农户通过民间金融贷款,从正规金融机构获得的资金还不到被调查人数的22%;温铁军2005年对全国15个省、24个县市的村庄的调查数据更为惊人,农村民间借贷行为的发生率竟高达95%。根据人民银行调查统计司对民间融资的调查推算,我国民间融资规模约9500亿元,占GDP的6.96%左右,而广义的民间金融资源高达2万亿元。可见,民间金融已成为我国农村经济主体融资的主要渠道。

但是,我国金融体系长期以来被国家所垄断,处于地下的民间金融一直被定义为“非法”,受到全面打压。然而,民间金融不但没有被彻底根除,反而得到了更加迅速的发展,表现出极强的生命力。近年来,“民间金融合法化”的呼声越来越高,政府政策也开始趋暖,中国人民银行在《2004年中国区域金融运行报告》中指出,要正确认识民间金融补充作用,第一次正面对民间金融予以肯定。2005年国务院出台“非公36条”指出今后允许非公有资本进入法律法规未进入的行业和领域,允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件。同时国务院还颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,其中第5条款指出,“允许非公有资本进入金融服务业”,这是对发展民营金融的再次肯定。同期,央行明确在山西、陕西、四川、贵州四省进行“农村小额信贷组织”试点,2005年末,随着山西平遥的“日升隆”和“晋源泰”两家小额贷款公司的挂牌,民间金融逐步从地下走出,成为了合法的民营金融机构。政府所做的这些新的尝试,表明政府对民间金融的态度已有所改观,为促进民间金融发展奠定了良好的基础。

民间金融与正规金融是长期共存和相互补充的关系,具有许多正规金融无法比拟的优势和发展空间,可以弥补正规金融在运行中的缺陷,拓宽企业的融资渠道,缓解我国信贷资金不足的紧张状况,特别是对于扶助“三农”,支持中小企业发展具有独到的调剂余缺的作用。随着民间金融规模的不断扩大和在经济生活中作用的不断提升,如何利用法律手段规范民间不正规金融,使其更好地为迅速发展的非公经济服务,已越来越多地受到社会各界的关注。

二、民间金融的法律界定

对于民间金融的界定,理论界一直存在争议,国内许多学者从不同角度对我国民间金融的本质进行了研究,但没有达成统一的认识。如姜旭朝从所有制角度对民间金融做的界定,张庆亮从产权角度做的界定,毛金明从经营目的出发对民间金融做的界定等,都具有一定的局限性。笔者认为,对民间金融的法律界定,按是否吸收存款从广义和狭义两方面分别界定是比较合理的。从广义上说,民间金融是未经法定程序登记注册的,游离于国家金融监管体系之外的,民间自发进行的金融交易活动的行为。其中包括民间自由借贷、企业间借贷、合会、地下钱庄、社会集资、黑市外汇交易等等。从狭义来说,将其定义为吸收存款的,未经法定程序登记注册的,游离于国家金融监管体系之外的,民间自发进行的金融交易活动,主要包括合会、地下钱庄、社会集资等。

从经济学意义上讲,民间金融与正规金融的根本区别,在于交易是否在国家法律法规的保护和规范之下进行,以及是否处于政府监管之下从事经济活动。民间金融就其实质来看,是一种借贷行为。根据借贷行为是否触犯现行法律作为界定标准,又可具体分为非正规金融和非法金融。非正规金融的组织和活动在银行、证券、保险等正规金融所组成的范畴以外,由于它们没有法定统一的记录,难以获取其行业的标准数据,其运行不受国家宏观调控,交易过程不受政府监管,结果也不受法律保护。因此,很多学者把这类金融称为“草根金融”、“非正式金融”、“地下金融”等。区别于非正规金融,非法金融是危害社会健康运行的,是法律法规和德道规范所不容许的,应当绝对禁止,如腐败、违规操作、金融犯罪以及金融诈骗等。

三、民间金融立法分析

民间金融在其发展过程中,基本处于地下,被定义为“非法”,受到了严重的打压。究其原因,就在于高利贷、金融诈骗、非法集资等事件在民间融资中确实存在,对社会有一定的负面影响,如孙大午“非法吸收存款案”和“福安市民间会的崩盘风暴”等,但它们只是畸形的民间金融形式,并非民间金融的主流,不可片面地将其等价为民间金融,而冠民间金融以“非法”的名头。这就要求明确区分合法的民间融资和某些非金融组织所从事的非法金融交易,并出台相关的法律法规和政策,把合法的民间融资活动规范化,从法律上给予其保护,使其更好的为社会主义市场经济的发展服务。在建立与民间金融相配套的法律支持体系的过程中,应将立法的价值取向与法律定位着眼于私有企业与农民利益,为他们提供融资渠道和法律保险与扶持。

完善的金融法制是金融正常运转的基石,任何形式的金融都必须从制度方面加以诠释才能发挥其真正的效力,但是,我国目前的金融法制基本上是针对正规金融出台的,对农村民间金融这一庞大的市场却没有专门的法律规范和保护。从我国目前的立法现状来看,《中华人民共和国合同法》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》和《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》等司法解释中,只对民间借贷问题做了简单的规定。金融法领域中的《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》均不涉及民间借贷。而与民间借贷相关的规范性法律文件《非法金融机构和金融业务活动取缔办法》、《金融机构管理规定》等主要是国务院的行政法规和人民银行颁布的部门规章、办法。而且,现行的法律文件中,无论对于任何“合会”等互组形式的金融组织还是专门洗黑钱的地下钱庄,大部分非正规金融均被列为取缔之列。这充分体现了民间金融法律的缺位性和立法的片面性。

笔者认为应尽快制定《合作金融法》。其应该包括以下两个方面的内容:一是从法律上明确民间金融组织的合法地位,严格按照法律规定成立民间金融组织,法律对组织活动进行监管,并对其组织、成员的权利义务给予保护,这就使政府可对民间金融活动进行管理,促进民间金融组织的蓬勃的发展。二是规范利益纠纷的法律解决途径。长期以来,由于民间金融组织合法地位的不确定性,不管是民间金融组织还是贷款人,一旦发生利益纠纷,从不敢求助于法律途径。《合作金融法》一旦出台,不仅会从法律上承认民间金融组织的合法地位,同时也将明确利益纠纷的法律解决途径,使司法机关在处理该类案件时有法可依,从而达到弥补民间信义机制约束不足的缺憾。

四、规范民间金融的法律路径分析

我们应将民间金融加以分类区分,对于有利于经济发展的部分,要予以认可并给予法律保护;对于诈骗,洗黑钱等绝对违法的行为,要坚决打击根除;对于中间部分,应运用法律手段将其规范化。

1.民间金融合法化的有效路径。民间金融合法化是指对非正规金融进行规范化、公开化、机构化、组织化的转变,使得这一部分民间金融能够在政府的监管下,法律的约束下公开、规范、有序地发展。具体来说,民间金融合法化有以下几种途径:(1)将现在农村广泛存在的“合会”合法化。合会是一种基于血缘、地缘关系的带有互动、合作性质的自发性群众融资组织。目前我国存在的“合会”主要有三种形式,即标会、轮会和摇会。因为没有法律规制,在我国许多地方还出现了合会的“高级”形式——“钱庄”和“抬会”,它们的发展背离了合会的初衷,已经成了非法的金融组织,应依法予以铲除,不可与一般性的合会混为一谈。在合会方面立法较为成功的当数韩国的“新农村建设制度”。经过“新农村建设”,韩国的农村经济得到了迅速发展,农民走上了致富之路。在此过程中“农业协同组合”起到了关键性的作用。“农协”主要有三大职能:一是普及农业技术;二是建立购销渠道,开拓国内外市场;三是从事金融信贷保险业务,向农民提供资金,为农村经济的发展提供原动力。农协从刚开始的非赢利组织,经过几十年的运作,已成为农村经济和社会发展的支柱。在我国“合会”合法化过程中,可以借鉴韩国“农协”的成熟经验,使合会成为促进农业发展的特殊民间金融机构,引导其为三农服务。(2)大力发展由民间资本组建的各类股份制、股份合作制的民营银行。股份制、股份合作制的民营银行,作为一种增量改革的形式,其存在对我国发展社会主义市场经济是十分必要的。因为,没有体制外的民营银行出现,体制内的国有银行就没有竞争对手,也就没有改革的激励,体制内的很多问题也就难以解决。就像国有企业的问题要通过发展民营企业来解决一样,民营银行的发展也是解决国有银行问题的有效手段。我国目前真正的民营银行只有民生银行一家,让民间投资人以股份合作的形式加入地方中小金融机构,成立地方性股份合作银行,也成为民间金融合法化的一种有效途径。(3)建立以民间资本为主的中小民营金融机构。2005年2月25日国务院发布的“非公经济36条”为民营资本进入金融等垄断行业扫清了障碍,使得一些中小民营金融机构的建立成为可能。民营资本进入金融组织的形式是多样的,如发展社区银行、投资公司、小额贷款机构、信用担保公司和其他金融中介机构等。政府应降低金融准入门槛,允许那些股东人数、资本金、经营者资格及其他条件达到法律规定的标准的规模较大的非正规金融机构以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记、规范管理,将其转变为正规的、合法的民间金融组织。发展民营金融机构,既可以将分散的民营资本集中起来有效运用,又可以强化金融竞争,提高金融效率,还有利于完善金融组织结构。(4)参与农村信用社的改革。民间金融资本进入正规金融机构,还可以通过对农村信用社进行股份制,股份合作制的改造,实现农村信用社的民营化,从而促进农村信用社支农作用的发挥。有条件的地方可以成立农村合作银行或农村商业银行,从体制上为农村金融机构更广泛地吸收社会资本金,增强服务功能创造条件。在这方面比较典型的是江苏无锡、江阴、张家港三市由农村信用社组建的农村商业银行,为民间资本进入金融业开辟了一条新的道路。

2.健全、完善相关配套法律保障制度。我国的民间金融目前处于一种无序状态,要正确引导民间资金流向,实现民间金融的正规化、合法化,促进民间金融的健康发展,必须建立一套严格的制度作保障。(1)加快建立存款保险制度。国外的银行大多有存款保险制度,而我国一直没有建立。我国的银行是以国家信誉作为担保的,储蓄居民没有风险意识,出了问题,由国家来“买单”。而中小民营银行没有国家信誉作担保,因此建立存款保险制度,是民间金融发展的必要条件。存款保险制度的建立既可提高公众对民营银行的信心,又能提升民营银行的社会信誉,一旦发生金融风险,有利于保护存款人的利益。但是,存款保险制度并不是保证每个参与保险的金融机构都能无条件地得到补偿。金融机构一旦因主观原因出现经营危机,保险机构有权要求其退出存款保险体系或由其他金融机构对其监管或兼并,可以把银行经营不善引起的风险降到最低程度。(2)建立严格的市场准入制度并降低准入标准。金融业是一个高风险行业,对市场进入者必须有严格的规定,如注册资本、经营场地、经营范围等,另外,在原有民间金融机构正规化的过程中,它们过去是否守法经营、有无损害存款人利益的行为,都是其可否进入金融业的重要条件。符合条件的优良民间借贷机构可吸纳为金融市场的主体,不符合条件的则必须排除在外。但是,目前许多非正规金融机构如地下钱庄在地下活动的主要原因就在于金融准入标准太高,对于那些欲利用民间自有资金成立金融机构的自然人和法人来说是很难达到的,使其根本无法进入。因此,在建立严格的金融业市场准入制度的同时,也应适当降低金融机构的准入门槛,给中小银行以发展空间。(3)利率市场化。金融抑制是民间金融存在的原因之一,利率的非市场化使得一些交易主体更愿意将资金投入到民间金融机构,以获得更高收益。目前我国尚未实现利率的完全自由化,银行依旧只愿意贷款给国有企业,而不愿意贷款给民营企业。随着我国市场化程度的加深,可以有条件地逐步放开利率,尽可能地实现利率自由化,让价格自己来调节资金流向,实现资金供求平衡,也可减小正规金融和民间金融的利差,从客观上降低市场对民间金融的需求。

3.加大对民间金融的监管力度。(1)将农村民间金融纳入金融监管范围。农村民间金融以其融资速度快、信息费用低、利率具有弹性、服务态度好、渠道广、回收快、资金利用率高等优点而经久不衰,但其也具有的高利润、高风险、金融欺诈、隐蔽性强、不可控制等缺点,有时会影响到农村正常的金融秩序甚至整个社会的稳定运行。因此,在放开农村民间金融的同时,要加大监管力度,吸取“孙大午事件”与“福安事件”的教训,严把市场准入关,将优良的民间金融机构吸纳为市场主体,不符合规定的则排除在外,以维护市场主体的质量,同时,还应建立市场退出机制,按照法律规定和市场原则实行破产,保证中小金融机构健康高效的运行。(2)加强对民间金融主体的监督力度。对于那些已经形成较为成熟的自律机制且运营良好的民间金融主体,政府不宜对其活动进行过多干预,应以引导、监控为主,重点放在市场准入制度上,加强注册登记环节,强制要求合约双方签定规范的借贷契约并到相关的管理部门进行登记。注册登记一方面可以把民间融资纳入管理部门的视野,有利于政府及时准确掌握民间金融交易的规模和发展动向,为国家宏观经济决策提供可靠数据;另一方面也可以有效的防止借贷纠纷的发生,维持正常的民间融资秩序。政府的监管途径应该包括以下两点:一是金融监管。主要是依据《合作金融法》和《合作金融监管法》严厉打击非法集资和类似的违法行为,正确引导民间金融组织集资方式的合法化。二是司法监管,法院在审查民间金融组织时,应对其进行合法性与合理性的审查。(3)加强行业自律机构的监管。国际金融监管的经验表明,行业自律是金融监管的重要辅助工具。由于农村金融本身具有管理松散、多特征、多样化的特点,实行全国性的行业统一管理模式显然是不现实的,也是不可能的。因此,可以尝试仿效证券业协会的实例,建立自律性行业协会,协调相互竞争、金融知识和管理人员培训、会计标准、收费标准等问题。民间金融的行业协会作为非政府小额信贷机构与政府金融监管部门间的中介机构,在促进行业交流与自律,降低信息不对称导致的金融风险,特别是在协调金融监管和金融激励方面具有十分重要的作用。因此,应充分利用行业的自律机制对民间金融所起的监督约束作用,保证民间金融健康、稳定发展。

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(作者单位:吉林大学经济学院 吉林长春 130000)

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