金融创新中监管协调机制问题探究

薛启辉

摘 要:当前的金融危机使世界各国充分认识到,建立与金融市场创新相适应的金融监管是十分重要的。充分分析金融创新下我国监管协调机制所存在的缺陷,有目的地考察德、英、美等国相对先进的金融监管协调机制,而后提出了金融创新下完善我国监管协调机制所应采取的措施。

关键词:金融监管 金融创新 协调机制

中图分类号:F830 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-180-02

金融监管内在的竞争和冲突,尤其是金融集团的出现,加深了这种冲突,金融监管协调机制的建立成为当下金融监管部门的重要课题。正在蔓延的国际金融危机,充分验证了建立与金融市场创新相适应的金融监管的重要性。我国的金融创新还相对滞后,但近几年的发展步伐明显加快。居于金融创新主体与监管机构对金融创新可能带来的风险认识还不足,处置系统性金融风险的经验还不够,将给金融安全带来不确定因素。因此,如何建立适应金融创新环境下的金融监管协调机制成为值得关注的焦点。

一、我国对金融创新监管协调机制的现状

(一)“一行三会”的金融监管格局

2003年12月27日,十届人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》,将其中的大部分监管职能移转给新成立的银行业监督管理委员会(以下简称银监会)。2004年2月1日,《银行业监督管理法》及两部银行法的修改决定同时开始实施,银监会作为中国银行业主要监管者的地位至此最终确立。人民银行对银行业的监管职能专注于货币政策和金融风险整体调控,我国形成了“一行三会”的金融监管新格局。

(二)金融创新的监管困境

1.监管部门各自为政。目前,我国金融机构推出的各类金融理财产品,是金融创新的集中体现,也是监管不明确的源头之一。现有的理财产品涵盖各种金融领域,包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。这些业务不属于传统的金融业务,而是金融机构拓展市场空间和抢占金融创新制高点的产物,彼此之间共性多于差异。各类理财产品在法律性质上,虽无清晰界定,但都具有相当程度的信托色彩,在功能、运行机制和监管思路方面也大体一致。由于缺乏监管协调,各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政,在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词,既不利于相关业务的顺利开展,更不利于有效监管和投资者保护。

2.监管联席会议制度效果不佳。2004年6月28日,中国银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》,以制度形式赋予了监管联席会议制度,避免监管真空和重复监管的使命。但监管联席会议制度的效果不尽如人意,而且作为重要金融宏观调控与监管主体的中国人民银行被排除在外。

3.法律规定不清晰。《中国人民银行法》虽然明确规定了国务院建立金融监督管理协调机制,但是其他金融法律并没有提及监管协调机制问题,跨金融市场风险如何监管、由谁监管等尚不明确。《中国人民银行法》规定人民银行负责监测金融市场,但因缺少可操作的措施,监测工作很难落到实处。《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》所确立的主监管制度也不尽合理,对诸如金融控股公司主要业务的界定标准如何确定?主次业务比例的计算由哪个机构进行?在针对金融控股公司的监管工作中所产生的争议如何解决,《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》缺乏更为明确的规定。

二、国外金融监管协调机制概览

(一)综合监管下的协调机制

德国是金融混业经营和综合监管的代表。德国的银行历来以“全能银行”著称,可以直接从事存贷款、证券、信托投资等业务,无需借助控股公司的形式。德国银行业的监管特色集中体现在德意志联邦银行和金融监管局两个有权主体对监管事务的分工与协调上,是一种单层两头式的综合监管模式。金融监管局被授权统一监管所有的金融机构,而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。《德意志联邦银行法》明确指出,银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系,从而奠定了二者对银行的共同监管。两个监管机构间既有分工又有协助,共同执行对金融机构的监管职能。

英国金融业有着自律监管和分业监管的长久传统,但自1986年“金融大爆炸”后开始向逐步法律化的综合监管过渡。1997年5月,英国成立了金融服务局(FSA),统一行使对金融机构的监管职权。为了协调各方工作,共同维护金融体系的稳定,英国于1997年10月发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》,确立了三者之间协调机制的框架,包括设立一个由三方代表组成的常务委员会,用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜;规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题;规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排,以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空。

(二)功能监管下的协调机制

与德、英成立单一的金融监管当局对金融市场进行整体监管不同,美国1999年的《金融服务现代化法》创设了独特的“功能监管”模式。所谓功能监管,是指对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等;同时,由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)对金融控股公司进行总体监管,或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管,只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。

这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。再次,各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突。最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立起冲突解决机制。这四个方面的制度设计,为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。

三、建立符合国情的适应金融创新的监管协调机制

随着我国分业监管体制的建立,金融监管协调的问题就不可避免的呈现出来。目前我国尚未建立跨越不同领域的超金融监管部门。因此,在现有的分业监管体制下,需要加强金融监管协调机制的建立。特别是金融发展要求不断创新,更要求建立适合我国国情的金融监管协调机制。金融监管协调机制的建立重在加强监管协调机制的完善,而不在于简单的金融监管协调机构的建立。针对我国金融监管协调机制所存在的问题,借鉴国外相关经验,应从以下四方面来完善我国的金融监管协调机制。

(一)建立信息共享平台

随着大量金融创新产品的出现,不同金融机构之间的金融业务会发生重叠或者冲突。为了避免相互之间监管的重复和监管缺位现象的出现,需要不同监管机构按照职能分配收集各自监管领域的监管信息。目前迫切需要建立信息共享平台,建立日常性信息交流和共享机制,建立监管信息定期送达制度、统一统计报告体系。同时要更加重视建立危机状态下的信息共享制度,明确各部门在危机状态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报以及相关救助措施实施等的责任和义务,确保在危机状态下信息传递的迅速及时和有效,为控制风险扩散抢得先机。

(二)加快法规及制度建设

应抓紧制定金融监管协调方面的法规,对金融机构之间协调机制的制度直接作出规定,明确各监管机构在金融监管协调机制中的职责、地位,赋予其相应的权利和义务,并对协调方式、程序、时限、内容等作出具有操作性的规定,使金融监管协调机制可依法有效地发挥作用。如果在立法过程中监管部门之间存在分歧或产生冲突,还可以提请全国人大或国务院进行协调或裁断。

(三)由机构监管转向功能监管

为解决机构监管中的不足,我国需要进一步深化金融体制改革,使监管模式向功能监管模式迈进。对于已有的金融创新产品,根据其基本功能(如信托),由人民银行会同“三会”协商确定基本监管规则,报请国务院以行政法规形式发布,作为该领域监管依据。在此基础上,有权监管机构根据相关产品的具体功能,可以制定实施细则;如果在实施中出现分歧,同样经由协商解决,如无法取得一致,可以通过常设协调架构中的争议解决机制,由人民银行报请国务院裁断。对于将来的金融创新,也依据功能原则加以协调监管。任何监管部门对可能涉及其它部门权限的混合金融产品制订规则时,应事先与该部门及人民银行进行协商,达成一致;如无法取得一致,则可诉诸争议解决机制。

(四)加强金融监管协调的国际合作

次贷危机已经演变成自1997年东南亚金融危机以来的一场全球范围内的金融危机。受损失的不仅是美国的金融机构,欧洲与亚太地区的金融机构也损失惨重,金融全球化也是金融风险的全球化,国际金融市场的持续波动会影响人们对国内金融市场的预期,增加国内金融市场的风险。中国金融机构及监管层应当谨慎防范国际金融风险,加强对跨境资本流动的监管,稳步有序地推进金融开放。为了防范和化解国际金融风险,必须加强金融监管的国际合作。金融监管国际协调与合作的机制主要包括信息交换、政策的相互融合、确定合作的目标以及联合行动。如为了控制次贷危机的蔓延,美联储与全球主要国家央行联手行动,向金融系统注资,以增强市场的流动性,引发了全球股市的积极调整。中国已经加入了国际货币基金组织、世界银行等国际金融组织,并且与许多国家或地区签订了金融谅解备忘录,为加强金融监管的国际合作奠定了良好的基础。我们应当善于利用金融监管合作机制,获取信息,了解政策甚至要求就某些具体目标采取联合行动以更好地防范和化解国际金融风险。

综上而言,就我国发展而言,不能因为美国金融危机源于金融衍生品而因噎废食,相反应理性对待金融衍生品创新,并加强监管,这是我国金融创新和金融衍生品市场能否长期稳健发展的关键。

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(作者单位:泉州市商业银行 福建泉州 362000)(责编:贾伟)