太原市“城中村”改造成本控制的思考

王晓霞

摘 要:继《太原市人民政府关于城中村改造工作有关问题的通知》(并政发[2004]29号)下发之后,太原市首批21个及后来更多的城中村并入了有序的改造轨道。太原市“城中村”改造是一个漫长而复杂的工程,在大力发展社会主义市场经济,推进城市化进程的今天,如何在保证最大利益的情况下,有效地对改造成本进行有效控制,节约社会财富成为太原市“城中村”改造中的焦点。文章借鉴深圳、金华等城市改造城中村的经验,为太原市城中村改造提供参考。

关键词:城中村 成本控制 一元化管理

中图分类号:F207 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-254-02

所谓“城中村”是指在城镇中仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区,它是改革开放以来中国城镇化进程的产物,是城镇发展到一定阶段的特殊现象。据太原市在2008年6月颁布的《太原市城中村改造试行办法》中规定:“城中村”改造是将城市规划区范围内村庄的村民转为居民,撤销村委会建立居委会,农村集体经济组织改制为股份制经济组织,集体土地依法征收为国有土地,按照城市规划、建设管理规定进行建设的行为,即实现“五个转变”(摘自《太原市城市总体规划(2006-2020)》)。用此行为迎合我市城市化的发展。

一、城中村改造成本控制中存在的问题

已经完全没有农用地,且已被城市建成区所包围的城中村给人的总体印象是脏、乱、差,靠租房收入和村里的福利度日,突现管理落伍、建设规划混乱、治安状况差等诸多问题,城中村改造工程中要涉及组织成本、实施成本、后续成本等诸多改造成本,而这些成本的控制中存在许多无法预计的困难。

1.组织机构成本控制中存在的问题。城中村改造作为一项复杂艰难的工程,在改造过程中必须有组织、有计划地展开,成立专门工作组是必要的。然而,成立专门工作组又将给此项工作带来额外的成本,如机构经费、人员薪酬、调研费用等。这些成本的开支没有可以借鉴的预算,容易出现成本失控的问题。

2.城中村改造实施中的成本控制问题。城中村大多缺乏规划,土地所有权不清晰,加上村民普遍存在靠租生活的习惯,在城中村改造实施过程中必然会出现重新规划对就设施的大面积拆除和村民的抵触,使改造成本高于实际应支付的成本,如村民安置成本、土地使用权出让成本、以及土地建设规划成本。这些成本的实际发生和预算很可能会有较大出入,处理不好则会带来一系列其他问题,使工作组进退两难。

3.改造后续延伸中的成本控制问题。城中村改造并不是简单拆除重建就可以完结的工作,改造后还有一系列需解决的后续问题,如城中村村民没有适应城市化的进程,搬迁或回迁后原有问题仍然存在,因此在改造过程中应同时做好宣传教育工作,使之随环境面貌的改变实现自我转变,而这个成本则是无法预算的。

二、城中村改造成本控制环节分析

(一)城中村改造准备工作中的成本分析

1.组织机构成本的控制。城中村改造的准备工作中应在坚持两个统一原则的前提下建立分层次、高协调性、高效率的组织机构机制,要坚持机构工作人员高质量与低数量相统一的原则;坚持统一领导各司其职相统一的原则。太原市成立了专门的改造工作领导组,设立隶属于改造工作领导组的城中村改造市场运实体和各辖区的工作机构,这就构成了太原市城中村改造的组织机构体系。庞大的组织机构体系,给城中村改造带来了巨大的人员成本负担。

2.研究决策规划成本。为做好时政形势和房地产行业发展趋势的分析研究,需要将行政人员和专业权威顾问做一有机的结合,基层组织工作人员应对基本情况做详细的调查、分析和研究,并及时向上反映;在此基础上改造过程中的组织机构应在尽量减少人员成本的基础上寻找策划决策的最优结合点。这同样也会增加城中村改造的成本。

3.组织协调成本。为了争取更多村民配合实施好城中村改造的工程,必须首先排除村民思想观念的障碍,做好村民宣传动员和沟通交流工作。为了做好基层城中村改造组织工作,各街道办事处在区改造工作机构的领导下应不断深入群众宣传政策、了解民意。此项工作既需成本的高投入,又要坚持成本的低投入。

(二)城中村改造实施中的成本分析

1.村民安置补偿费。拆迁补偿应包括房屋拆迁补偿费、临时安置补助费和搬迁补助费。据《太原市城中村改造管理试行办法》规定:拆迁补偿安置可采取货币补偿或房屋安置方式。

2.土地使用权出让金。是指建设项目通过土地使用权出让方式,取得有限期的土地使用权而付出的成本。在有限使用期内,土地使用者可灵活运用土地使用权,地价在土地使用者的竞争中形成。改造过程中应采用所处地理位置的市场价格。

3.土地重新规划建设成本。根据太原市城市规划部分确定的四种城中村改造模式,无论哪种模式的改造,规划部门必须要对城中村改造重新规划。开发商对“城中村”土地改造建设,多数开发成商业用房或居民小区。那么在这一阶段必然发生诸多费用,如建设单位的管理费、勘察设计费、临时设施费、工程监理费、建安工程费、预备费、固定资产投资方向调节税及建设期投资贷款利息等。

(三)改造后续延伸中的成本分析

1.再生改造成本。城中村改造随着现实国家政府政策和城中村改造实际情况的变化,会滋生很多新的问题,例如相关政策的变化,相应的工作人员要做好政策的继续宣传和落实工作,还有在准备过程中的保障优惠措施要以坚决贯彻落实为终极目标。新问题的解决必然要经历一个再次计划、规划、组织和实施的系列过程,并且以新成本的耗费为代价,新成本耗费的过程中需要对这些改造成本进行新的循环控制。

2.新旧衔接成本。对于城中村改造中的村民变居民新角色的适应,新的居委会管理机制,新的户籍制度,土使用制度,财政体制,和新社区接受,必然需要一个成本耗费过程。由原来休闲自在的生活方式到自主择业的生活模式的对接。改造后的社区居委会应加强思想观念上的引导,提高新居民的综合素质,建设新型居民社区,带给改造后村民舒适闲致的感觉。在此过程中必然也要耗费大量成本。

三、城中村改造成本控制中的具体措施

(一)改造成本控制的原则

1.坚持利益和成本最佳统一为原则。利益即为村民利益、经济利益、社会利益和环境利益的和谐统一,并追求综合利益的最大化。市场经济的今天我们更应追求最低的成本,应在利益最高前提下追求成本最低,同时也应在保证成本最低的基础上追求利益的最大。

2.坚持立足长远谨慎现在的原则。成本的控制并非局部追求低成本,而是应站在整个城中村改造全局的长远利益出发,优化成本配置,将城中村改造的成本控制视为一项系统工程,强调整体与全局,对整个改造工程成本控制的对象内容和方法进行全方位的分析和研究。

(二)改造成本控制举措

1.根据具体情况建立完善的成本控制体系。在《太原市人民政府关于城中村改造工作有关问题的通知》(并政发[2004]29号)就提出城中村改造采用“城乡统筹、一村一策”的改造原则。

在城中村的改造规划中,首先要确定改造的目标,发展方向。太原市城市规划部门对“城中村”改造提出几种发展方向:一是改造成集办公、商业、休闲、娱乐和餐饮服务等为一体的商务区;二是基础设施和规划原本较好的大、小王村,将其配套设施搞得更好,建成现代化的文明社区;三是基础比较差的,地处边缘的“城中村”如太原市的杨树村和新城村等,重点是要完善其周边的路网、水电、文体等配套设施。使其成为管理规范、适合中低收入群众和外来暂住者居住的城市社区。

在发展方向确定后,重视小区的规划和土地利用;在保证功能的前提下,以求降低改造社区的单位造价;同时也要依据不同阶段、管理、发展方向和不同的生产组织体系,确定成本控制对象,将成本控制区分为产品成本控制、作业成本控制、责任成本控制、质量成本控制、资本成本控制、环境成本控制等。

同时,还应建立和完善相对独立于工程组织管理体制外的成本控制体系,并配备综合素质强的成本控制专业人员或由其组成的职能机构。从总体上建立服务于太原市的城中村改造成本控制的控制体系后,更应以太原市城中村改造成本控制这个宏观主体出发,从具体的方面制定具体的成本控制措施。

2.选择适当的改造模式。太原市规划部门根据城中村的现状,确定了城中村改造的四种模式。即实行“自筹资金、自主经营、自我改造、自我安置”的方针的就地安置;就地安置为主、异地安置为辅;异地安置和异地安置为主,就地安置为辅和采取“先配套,后建设,再搬迁”的开发时序的整体搬迁四种改造模式。

模式的选择,不能单以环境和城区局部景观效益来衡量,而是要以提高城市功能,调整城市结构,改善城市环境,利于城中村经济发展,促进城市文明等多维标准来权衡。要针对具体情况采用不同改造模式,如基础设施比较完善的大、小王村等适合选用就地安置的模式;晋阳湖周边的8个村庄为了给晋阳湖提供发展用地,应采取整体搬迁模式。

借鉴深圳首个已经试点成功的城中村改造案例——福田区岗厦河源片旧区改造。因为岗厦河园片区地处福田中心区内部,位于深南大道南侧,彩田路和金田路之间,是深圳市最有代表性的旧村之一。由于历史的原因,河园片区的建设量极大,村内密布廉价的居住建筑及老式标准厂房,建筑间距、防火、垃圾运输等均无法保证居住建筑的最低标准,同时也缺乏必要的配套设施,造成居住环境恶劣,不仅影响片区的进一步发展,也对中心区的整体形象和发展产生不良影响。因此采用适合自己的整体搬迁模式城中村改造的成本控制取得了巨大成功,这可以成为我市城中村改造成本控制工作中借鉴的范例。

3.破二元的城市管理格局,实现一元化管理。城中村的传统村委会管理与外部的城市社区管理一起,构成了目前太原市的“二元”城市管理格局。早期的城中村大多采用村委会这种传统形式进行管理。

但是,根据太原市城市发展现状显示:太原市城市的高速扩张和人口规模的急剧膨胀,这些采用原始管理方法的城中村在容纳了10倍、乃至20倍的低收入租屋者之后,社会管理问题复杂性空前地加大。由于城中村得不到相应的政府公共服务,社会管理能力明显不足,而且越显落后,其后果是原城中村逐渐变成我市管理的“盲区”。这种“二元”城市管理格局的不断演变会加重城市化发展的管理成本。要改变这种状况,就必须把这种“二元”管理管理格局尽快转变为一元化管理,尽快把城中村改造成和谐的新社区,努力降低城中村改造成本。

借鉴浙江省金华市改造,已见成效的打破二元管理格局,具体办法是:遵循政企分开、职能分开、人员任职分开的原则,理顺居委会和股份合作经济组织的关系,引导构建股份合作经济组织公有制实现形式,在城中村用最短的时间成立了社区居民委员会,并在街道办建立统一、协调的社区建设新型领导体制,在两者指导下建立了股份经济合作公司,各司其职,努力促进社区经济繁荣;引进外部资源和管理机构,成立统一的出租屋管理公司,实现城中村的开放;创新出租屋管理模式,采取物业式,实行统一对外招租、统一管理、租金由业主和租客自定、居住人口登记与管理制度,短时间内实现了对城中村的一元化管理,大大缩减了改造中的管理成本。

4.实现农民到居民的改变。村民是城中村的重要经济主体,应提高城中村经济的市场应变能力或运行效率,使原村民实现“人”的现代化和城市化,真正参与到社会分工中来。在改造时开展学历教育培训,通过举办各类理论培训班,全方位提高社区居民的整体素质,使生活方式真正市民化,思维方式现代化,使改造后的居民真正能自强不息,走出城中村社区,去就业创业,实现自我价值。降低改造后城中村对政府以及市场经济的依赖程度,从另一层面也就降低了城中村改造后期的改造成本支出。

四、结束语

城市化建设的进程中,城中村改造势在必行,城中村改造中成本控制的研究会经历一个漫长的过程,这更需要广大学者广开言路、集思广益、潜心研究,让我们的研究成果服务经济建设。

参考文献:

1.太原市人民政府关于城中村改造工作有关问题的通知.并政发[2004]29号

2.太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见.并政发[2005]30号

3.太原市城中村改造管理试行办法.2008.6

4.陈连姝,刘泊洋.对“城中村”改造成本探析[J].商场现代化,2007(2)

5.庞永师,陈继勇,王学涌.二元体制对城乡结合部城市化的影响及对策研究[N].湘潭大学社会科学学报

6.许德森.城中村改造的福田模式[J].中国党政干部论坛,2007(11)

(作者单位:山西大学商务学院会计系 山西太原 030031)

(责编:贾伟)