杭州市城中村改造与工业企业搬迁的共赢研究

陈美丽

摘 要:城中村改造与工业企业搬迁是同属于城市更新和旧城改造的重要城市建设工作。杭州市城中村改造工作正在大刀阔斧、势如破竹地推进,但同时也不断涌现出新的问题,如不及时解决将不可避免地影响城中村改造及城市更新的整体进程。文章旨在剖析涉及工业企业搬迁的城中村改造工作所面临的关键问题及其根源所在,提出以利益相关者治理理论来引导各方利益的平衡,进而提出兼顾公平与效率的共赢机制相关政策建议。

关键词:城中村改造 工业企业搬迁 共赢机制

中图分类号:F207 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)08-256-02

目前城中村改造与工业企业搬迁过程中,不同做地主体间存在的诸多问题,都是缘于“如何分蛋糕”,即利益如何分配原则。城中村改造与工业企业搬迁形成共赢机制,则必须撇开如何分蛋糕的视角,而着眼于如何把蛋糕做大,即如何使土地增值收益最大化。例如,各个做地主体如果能够形成合作,建设好基础设施,综合各种其他因素,共同努力将土地价值最大化,这样每个主体分配得到的最终利益也将比原来多。这就是着眼于做大蛋糕的价值所在,亦是个体利益服从整体利益的体现。

目前杭州市城中村改造与工业企业搬迁的利益分配与时序安排上的问题,已很难凭内部力量进行协调,急需外部力量介入进行推动。市政府在这其中起着重要的决策和引导作用,是外力的主要来源。

可以分别从短期、中期和长期三个层面来重点展开。

一、短期共赢机制建设的三个方案设计

在短期上建立共赢机制,可以从三个层面上如何统一做地主体来入手。具体来看有三个方案设计。

(一)方案一:市政府层面的合作

1.在市政府层面,重新制定一个做地主体,各部门共享利益分配。由市政府在综合考虑各种影响因素后,重新确定一个做地主体。这个做地主体可以是单独成立的股份经营公司,由区城中村改造指挥部及市工业资产经营公司联合组建,按照各自用地占比情况以及资金返还情况等,折算成相应的股份。市政府可在适当调整现有城中村改造“一村一方案”布点规划的基础上,指定该股份经营公司统一实施国有企业和农居拆迁、农转非居民拆迁安置房建设、出让地块整理等。在扣除规划区内道路、市政、绿化、小区级配套等建设成本后,土地出让金收益按区城中村改造指挥部和市工业资产经营公司的股份比例在两个单位之间核算分配。

2.优缺点。优点:由市政府出面组建单独的股份制经营公司,由市工业资产经营公司和区城中村改造指挥部联合入股,统一规划、统一改造、统一配套,可切实解决目前建设项目中配套难和进度难以协调等问题。缺点:对现有体制冲突较大,可能需要调整现有城中村改造“一村一方案”规划布点,对现行工作造成较大影响。必须在市政府层面重力推行,且需认清目标、坚定决心、排除质疑,从根源上解决利益冲突问题。

3.操作性。从长远上是解决问题的最佳选择,但在短期内难具操作性。

4.难点。其难点在于如何设计该股份制经营公司体制结构,市工业资产经营公司与区城中村改造指挥部如何确定原始股份等。

(二)方案二:同一区域层面合作

1.在现有体系框架下,整体合作,统一做地主体,共享利益分配。由受委托的建设单位根据“一村一方案”布点规划,统一实施国有企业和农居拆迁、农转非居民拆迁安置房建设、出让地块整理等。土地出让金收益按市属国有企业用地、区属国有企业用地及集体土地量所占用的比例共同分担片内规划道路、市政、绿化用地及小区级配套服务用地。

关于土地出让金收益比例的确定:以出让地块征地红线范围为基数(包含代征部分),由市国土局确定征地范围的市属国有企业用地、区属国有企业用地、集体土地的数量和比例,市财政局依此比例,按不同政策分别予以返还土地出让金收益。

2.优缺点。优点:由一家单位统一实施祥符片城中村改造,可切实解决目前建设项目存在的配套难问题。配套道路、小学等公共服务设施的建设进度,均可依据农转非居民拆迁安置房、土地出让等计划同步实施,较大程度地避免了已入住居民的出行难、排污难、就学难等问题。缺点:工业企业搬迁计划的衔接中还存在一些不可预见因素。如由一家单位统一实施祥符片城中村改造,市属国有企业所在地块出让时间与原搬迁计划存在一定差异,可能会导致资金时间价值上的损失。

3.操作性。方案二是目前最有利、可行性最大的方案设计,是比较折中的选择。但由于涉及到利益如何分配的问题,而难以在短期内达成一致共识而获得实施,因此其操作难度较大。

4.难点。其难点在于如何确定统一的做地主体,以及后续基础设施等建设成本如何分担等问题。

(三)方案三:具体宗地层面合作

1.在具体宗地层面进行合作,共享利益分配,其余按照原政策。市属国有企业用地、区属国有企业用地、集体土地分别由不同的做地主体实施项目建设;对集体土地与市属国有企业用地不可分割部分,集体土地所占比例高的由拱墅区城中村改造指挥部统一实施,市属国有企业用地做地主体配合;市属国有企业用地所占比例高的由市属国有企业用地做地主体实施,拱墅区城中村改造指挥部配合;土地出让金收益按各自比例分摊。

规划道路、市政、绿化用地及小区级配套项目,按地块相邻原则,由临近地块一并实施。初步计划如下:(1)杭州蓝孔雀化纤公司地块:小区级配套及绿化(C-R22-12、C-R24-8地块)由市属国有企业用地做地主体承担。(2)杭州万里塑料制品厂和杭州万马药业公司地块:小区级配套及绿化(C-R22-9、C-R24-5、C-R22-8地块)由市属国有企业用地做地主体承担。(3)蓝天环保高科技公司哈佛化工厂北侧地块:小区级配套小学暂无法确定实施主体。(4)杭州中策橡胶永固分厂地块:小区级绿地(C-R24-4)由市属国有企业用地做地主体承担。(5)杭华油墨厂地块:小区级绿地(C-R24-2)由拱墅区城中村改造指挥部承担。(6)永明树脂厂地块:配套小学(C-R22-1)、幼儿园(C-R22-1)由市属国有企业用地做地主体承担。(7)杭州中法化学公司地块:小区级配套(C-R22-4)建设主体无法明确。(8)杭州红绿生源保健品公司地块:小区级配套(C-R22-4)建设主体由市属国有企业用地做地主体承担。(9)鉴于规划道路建设涉及城中村改造地块、出让地块等不同建设单位,存在一条道路分别有不同实施主体的情况,建议统一由所占道路周边地块比例高的建设单位实施建设,最终各建设单位按比例承担相关费用。

2.优缺点。优点:不同宗地根据具体情况,如集体土地与市属国有企业用地各自所占比例,而选择不同的做地主体,对现有的制度框架冲击最小,无需专门再报市政府讨论,操作成本较低。各个做地主体比较容易达成一致。缺点:做地主体确定较为复杂,谈判成本较高。正因为其不改变现有制度框架,因而其仅能解决进度安排等片面问题,而未能解决整体方面问题,所解决的程度也仅是治标不治本,利益协调等问题依然存在。

3.操作性。在短期内容易达成共识而获得实施。但其治标不治本,未能解决根源的利益分配问题。

4.难点。在于就宗地做地主体形成有规则性的选择机制,并如何协调分担基础设施配套等成本。

二、中期共赢机制建设的大项目推动设想

(一)祥符片改造的必要与紧迫性

祥符片改造包括了两个方面,一方面是城中村改造,另一方面则是工业企业搬迁。目前祥符片面临着城中村改造与工业企业搬迁的必要性:

1.土地利用效率低下。祥符片地处杭州市区,寸土寸金。然而,根据土地优化利用模型,祥符片目前土地用途价值并未被显化,土地利用效率低下。

2.周边环境污染严重。祥符片是工业企业聚集地,化工产业发展较为迅速,在一方面为地方提供财税来源的同时,另一方面却严重污染环境,不利于秀美拱墅的建设。

3.基础设施较为不足。祥符片公共服务设施水平低,项目不全,公共服务设施、教育、文体等用地严重缺乏。目前周边如万家花城项目已入住,急需大力改善周边基础设施配套。

4.经济结构需要优化。拱墅区目前企业自主创新能力不强,缺少带动能力强的支柱型龙头企业,第三产业特别是现代服务业需进一步提升档次,经济结构需要进一步优化升级。必须对祥符片等工业企业集聚区加以改造。

5.城区形象必须提升。拱墅区城市化的任务还很艰巨,城区面貌与“现代化大都市中心城区”的要求还有距离,城区形象需要进一步提升。为实现“建设秀美新拱墅、扮靓杭州北大厅”,十分有必要对祥符片进行改造。

(二)可争取列为旧城改造大项目

祥符片改造具有必要性和紧迫性,是一件利城利民的大事,可借鉴西溪湿地国家公园建设等项目,将祥符片改造列为旧城改造大项目,从而按照大项目推进政策,带动城中村改造与工业企业搬迁工作。其可行性分析如下:

1.祥符片改造可造福整个城北区域。如上所述,祥符片是工业企业集聚区,周边环境污染严重,基础设施配套不足,它的改造存在着必要性。祥符片的改造可造福整个城北区域,改善环境,提高土地利用效率,提升基础设施配套,推动“秀美拱墅”和“杭州北大厅”的建设。

2.祥符片改造涉及利益相关者众多。祥符片改造内容丰富,涉及面广,总体而言可归纳为旧城改造。因此,祥符片改造可列入杭州市大项目建设,从面上推动城中村改造和工业企业搬迁。

3.是解决现有矛盾的有效途径之一。若祥符片能够争取列为市级大项目,则可参照大项目建设优惠政策,从外力上破解城中村改造与工业企业搬迁陷入的困局。

4.已有的操作模式可与大项目对接。祥符片目前正在进行的工作可以与“大项目”建设较好地对接,不会存在大程度的排斥。

(三)大项目带动祥符片效益分析

第一,有利于祥符片改造项目快速推进;第二,有利于整体推进、不留死角;第三,有利于资金筹措与平衡;第四,有利于推进征地拆迁、企业搬迁。借助大项目实施的机遇,辅以必要的配合手段,如加大宣传、扩大声势、营造氛围,可以在大项目周边区域形成大规模的征地拆迁和企业搬迁的推动氛围。同时,由于大项目带动能给城中村改造和工业企业搬迁带来实惠,各市级单位、区(管委会)对大项目实施均能给予积极的支持与配合,从而也将有利于拆迁工作的顺利推进,有效地推进大项目的实施。第五,有利于加快基础设施配套。祥符片改造遇到的另一个问题就是基础设施配套难落实的问题。城中村改造和工业企业搬迁可随着大项目推进,及时跟进配套基础设施配置,降低了小区级设施配套接入大市政配套的成本,并为小区的交付入住创造了基本条件。

三、长期共赢机制建设的政策措施建议

(一)政府决策:发挥其主导功能

1.政策引导。城市旧工业区的更新离不开政府的组织、管理和支持,政府对旧工业区的更新应该保持着积极主动态度,重视发展策略的选择,积极制定各种政策来引导参与各方,通过相关法规的制定来明确责权利的分配,运用各种调控手段促使旧工业区的更新能达到预期的效果,从而带动城市的社会、经济、文化等各方面的进步与发展。

2.制定相关条例和实施细则。国家和地方政府在对旧工业区更新的实施过程中,应该制定相关的条例和实施细则,以加强对开发建设的约束和控制作用。近年来,随着建设和经济的发展,各项相关法规,规划管理办法,实施细则纷纷出台,在《土地管理法》、《城市房屋搬迁管理条例》、《房地产法》等法规完善的基础上,各城市也在借鉴国外经验,总结我国实践的基础上进一步完善了城市更新的法规体系。

3.成立开发公司。在实施开发时,政府一般都会成立专门的派出机构,对项目进行行政管理,同时成立相应的开发公司。如在武汉结合传统工业区更新发展汉正街都市工业区时,就成立了武汉市研口区开发办负责相应的拆迁、安置、房屋评估等工作。

(二)合作组织:促进多方齐合作

1.相关部门。国内旧工业区更新涉及的相关部门包括发改委、建委、规划局、财政局、外经贸局、高新办公室、国土资源局等。发改委主要负责项目的立项,规划负责审批、实施管理等工作,而土地储备中心则会根据国有企业体制改革的具体情况,逐步收购、储备国有企业和集体所有制企业的土地,组织出让拍卖,以分期分批用于房地产开发和城市各项配套设施的建设。

2.企业的积极参与。工业区的更新是在面临结构性调整的背景下产生的,原址的工业企业积极主动参与是工业区更新的动力和决定性因素。同时,搬迁也不是企业一厢情愿就能实现的,需要把企业的发展和市场的需求结合在一起,才能实现企业的成功转型和地区的全面更新。在市场经济中,工业区的更新最终要靠企业去完成而作为独立预算的经营实体,追逐利润最大化是企业的行为准则,这是企业积极参与工业区更新的前提,也是规划必须尊重和服从的原则之一。

(三)公众参与:增强意识与能力

公众参与包括了民智结合、智智结合、权智结合等多种参与形式。在旧工业区更新的过程中,参与的形式是通过多种途径实现的,如召开各相关机构参加的会议,通过媒体(电视、报纸)等及时进行项目公示,召开公众听证会,举行由市民、专家、管理人员等参加的评审会,鼓励建设性意见的提出等。

1.民智结合。在参与过程中占主导地位和作用的是广义的使用者和规划者。这种参与形式最出色的是“社区发展中心”的组织模式,一般由职业人员和大学组成咨询或服务性机构为特定的社区服务,帮助他们解决旧城中的问题,与政府部门就市民的权利、责任和利益进行沟通。大量开展参与性规划的私人业务也属于此类。

2.智智结合。在不削弱政府和市民作用的前提下,最大限度发挥专家的作用最常见的做法是就某个问题成立跨学科专家顾问组,通过制定政治建议、经费估算、法案修订、鼓励措施等实现资源的合理利用。

3.权智结合。在参与过程中占主导地位和作用的仍是政府,只是对传统规划方法进行了局部调整,在组织机制、程序安排中考虑了部分参与内容。主要目的是加强邻里组织,扩大邻里的自决权力,引导市民的直接参与。

(四)资金管理:多渠道筹集资金

旧工业区的更新往往需要巨额的投资,一般来说,更新计划的资金应该来自不同的渠道。这里所指的个人及企业不参与做地。

1.引导个人投资。可以借鉴西方国家的“公共投资建设引导个人投资”方式,在提升城市品质的同时降低社会成本。同时,政府应该制定相关政策,使土地真正成为企业经营的资产,防止国有资产流失。成立土地转让专业公司,打破现在单位的用地界限,采用以土地使用权入股的方式与外资合作开发。

2.吸引社会资金。对于难度较大、市场不确定的更新项目,政府部门可以考虑负担前期可行性研究费用,通过委托相关单位对旧工业区做好更新计划及可行性评估,给开发企业提供一个明确、直观的判断标准,从而吸引开发企业的投资热情,推动整个更新计划的进程。

3.公共工程贷款。在以往的开发中,政府部门会通过降低地价、减免税收、提供公共设施等方式降低部分开发成本,随着经验的不断积累、更新规模的扩大及问题的复杂化,可以考虑类似公共工程贷款、发行公债、提供前期研究经费等方法。

参考文献:

1.陈旭伟.杭州拱墅区:实施立体管理推进“城中村”改造[J].城乡建设,2006(9)

2.程榕生.建设农村公寓式住宅集约用地提高居住水平[J].中国房地产金融,2006(11)

3.姚作汀,沈素芹,郑连革.实施"撤村建居"的新要求、新情况、新问题[J].今日浙江,2002(20)

4.薛国琴.城中村改造及运行机制分析—以浙江省绍兴市为例[J].农业经济问题,2007(12)

(作者单位:杭州市城中村改造办公室 浙江杭州 310006)

(责编:贾伟)