我国聘任制下高等学校与教师法律关系的模糊及成因

余玉娴

摘要本文先对中国高等学校教师任用制度的历史进行简单回顾。再论述聘任制下高等学校与教师法律关系模糊的几个方面,进而得出高等学校与教师法律关系模糊的成因。笔者认为,要解决聘任制下高等学校与教师法律关系模糊性问题,首先要明确高等学校聘任教师政府授权的行政行为还是高等学校的自主行为;以及两者之间究竟是行政法律关系还是平等的劳动法律关系。本文指出,造成二者关系不清的根本原因在于在聘任制推行的过程中行政主管部门不愿放权和市场效率规律之间存在矛盾;高等学校发展中不断扩大的办学自主权和政府行政部门对高校办学干预之间的矛盾。

关键词聘任制 高等学校 教师 法律关系

中图分类号:D922.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-089-02

我国高等教育人事管理制度的发展大致可以分为三个比较明显的阶段,即近代中国的高等学校教师任用制度;建国后至80年代前的行政计划下的高等学校教师任用制度,以及从80年代中期开始施行的现代高等学校教师聘任制度改革。从80年代中期开始,高等学校教师聘任制中学校与教师之间法律关系表现得十分模糊,这种模糊性引起了一系列的争议如教师的身份问题,聘任合同是否适用《劳动法》问题,高等学校教师的拒聘权问题,教师聘任争议的可诉性问题等。究其原因,主要是行政主管部门不愿放权和市场效率效应之间的矛盾和高等学校的办学自主权问题愈发突出和政府行政部门对高校办学的干预之间的矛盾。本文先对中国高等学校教师任用制度的历史进行简单回顾。再论述聘任制下高等学校与教师法律关系模糊的几个方面,进而得出高等学校与教师法律关系模糊的成因。

一、高等学校教师任用制度的历史沿革与其法律关系的变迁

综观我国高等教育人事管理制度的发展,可以说是一个复杂和曲折的过程,就制度更新交替而言,主要有三个比较明显的阶段:

第一阶段:近代的高等学校教师任用制度(聘任制)。公元1862年,我国的高等教育制度开始发生深刻的变化,我国现代高等教育逐步形成和发展,高等学校教师在职称及评聘制度方面研习西方关于教师评估的规章制度。1912年开始,教育部仿照欧美各国的制度,颁布《大学令》等法令改革高等教育,对教师的聘任制作出了正式规定。1917年,北大校长蔡元培提出了以“兼容并包”为精神,订立教师聘任原则,包括:聘任前提是教师是否具备学术水平、学术兴趣和引导学生的能力。当时对文凭、资历等还没有硬性规定。聘任班子重视教授治校,教授、聘任委员会由行政负责人及校医组成的。在聘任期限问题上,终身教职体制已见雏形。

第二阶段:建国后50年代至80年代前的行政计划下的任用制度。1956 年 6 月,高等教育部颁布了《高等学校任用教职工人的暂行规定》,明确提出高等学校教师是国家工作人员,并将高等学校教师纳入了国家行政计划。1961 年《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》规定 ,“教育部直属高等学校教师的调动必须经过教育部的批准”。这样,教育行政机关(及高等学校)与教师之间形成了内部行政法律关系。

第三阶段:80年代至今的高等学校教师任用制度。这一时期开始的教育改革针对由于对高等学校及其教师长期实行行政计划管理,导致大学因缺乏办学自主权、研究自由、教学自由而出现办学效率低下,学术水平不高的状况。一方面更大地赋予高等学校办学自主权;另一方面进行高等学校的人事制度改革,教师聘任制逐步出台。同时,相应的政策如1986 年颁布的《高等教育管理职责暂行规定》赋予高等学校“聘任、辞退教师和职工”等 6 项自主权力,以及同年由国务院先后发布的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》以及《高等学校教师职务试行条例》,以及1993年的《教师法》明确提出:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”。据此,聘任制度在全国高等学校得以推广。

二十多年来,聘任制的内容不断丰富,聘任制的实施也在不断地修正;高等学校与教师之间的传统法律关系正在逐步消解,新型的法律关系正在形成。就在这新旧交替的时期,学校与教师之间法律关系表现得十分模糊,本文从高等学校与教师法律关系模糊的几个方面展开讨论,那就是教师身份的不确定性问题,聘用合同是否适用劳动法问题,高等学校教师拒聘权问题,聘任争议的可塑性问题。

二、聘任制下高等学校与教师法律关系模糊的几个方面

(一)教师身份的不确定性问题

教师聘任本应当本着平等互利、相互协商的原则进行。但在实际聘任中教师的身份是国家干部,应该由行政人事部门聘任和调配,教师与高等学校之间就成为行政隶属关系,而行政隶属关系其典型特点就是行政主体地位的不平等性。地位不平等而要在平等条件下签订聘任合同,这几乎是不可能的。换然之,要实现教师与高校的平等地位,教师就不能看作干部身份,但是,如果不将教师定位为国家干部,按我们国家现有的法律规定,那就只能定位于另一编制—工人。高校教师在这种身份下与高校签订的聘任合同自然就成为劳动合同,就应当适用《劳动法》的规定来处理双方的合同法律关系。但目前《教师法》却没有对这种关系明文规定。《教师法》第三条规定:“教师是从事教育教学工作的专业技术人员。”,回避了“干部”这一名词,显然有其将之区别开的用意,但缺乏定义使教师身份陷入了不确定性,因而当学校与教师发生聘任纠纷时往往找不到合适的法律依据。

(二)聘任合同是否适用《劳动法》问题

建立教师聘任制主要的目的是建立一种平等的合同关系,既然劳动关系是建立在签订合同的基础上,就应该适用《劳动法》,但另一方面,事业单位的性质不同于企业,其工作人员专业性较强;而且事业单位的工作有一定的公益性,为保证社会公益目的的实现,教师作为承担国家教育教学职责的专业人员,其工作性质涉及到国家利益,从这个角度考虑,教师聘用合同就不适用于《劳动法》;国外公立学校与教师之间的关系也没有用《劳动法》来调整的先例。由此可见,施行教师聘任制后高校与教师的劳动关系在法律上也存在空白地带。

(三)高等学校教师拒聘权问题

教师与高校通过劳动合同建立劳动关系,那就会涉及到劳动合同中受聘方一般享有的拒聘权问题。但《中华人民共和国教育法》第二十八条第六款规定,学校行使“聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分”的权利,明确了高等学校对教师的聘任具有决定权。高校教师目前不具有拒聘权的原因是目前教师数量从总量上还比较缺乏,一些落后、偏远地区的高校为了保证教师队伍的稳定性,以内部规定的方式不允许教师流动。这项措施虽然有一定的合理性,但现有聘任制的法律规定的精神似乎是背道而驰的。因为从法律角度看,不允许教师流动事实上构成了学校与教师在聘任合同签订时地位上的不平等。那么到底应不应该设定教师的拒聘权呢,这也是造成高校与教师法律关系模糊的一个方面。

(四)聘任争议的可诉性问题

1.教师聘任争议能否适用民事诉讼程序

根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《教师法》规定,教师与学校在聘任过程中发生的争议目前不能通过民事诉讼方式来解决。《教师法》第三十九条规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门申诉。”由此说明教师聘任争议的解决途径只能通过‘申诉,还没有相应的诉讼程序,但是,聘任制合同是平等的的民事关系,本应适用民事诉讼或劳动争议仲裁。又为教师聘任制带来一个自相矛盾的局面。

2.教师聘任争议能否适用行政复议和行政诉讼

在现代法治国家,任何公民或者组织,当其权益受到或者可能受到行政权力的侵害时,应有救济渠道或者救济手段,既可以复议,也可以诉讼。如果教师聘任争议采取这种渠道解决的话,高校则必须是行使行政职权的行政机关,,根据《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据这个规定,高等学校不可能成为行政诉讼的被告。但是在特殊情况下,法律、法规也可以授权行政机关以外的具有管理公共事务职能的组织,行使一定的行政管理职权,但如果这样做的话,高校的性质就变成了法律、法规授权行使职权的组织,由此可见,高等学校的主体身份的复杂性,导致了教师诉讼的不确定性。

3.高等学校内部聘任规则的可诉性

我们再看看高校为教师制定的内部规则。内部规则是指管理机构为了实施有效的管理而设定的内部管理制度和行为准则。《中华人民共和国教育法》第二十八条第一款即规定:“学校及其他教育机构……按照章程自主管理”;《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》指出:高等学校“依据教学、科研等任务需要和国家的有关规定,自主设置和调整专业技术职务岗位,进行专业技术职务聘任工作”。学校的内部规则也使教师一方在与学校的关系之中处于弱势,因为学校在制定内部规定是必然更多的考虑到自己一方的利益,高等学校还可以通过制定内部规则,制裁、管束教师。如此又引申出另外一个问题:高校在制定内部规则应该遵循什么样的原则?有没有任何法律上的约束?在内部规则上造成的纠纷,如果任何一方有异议,应该向哪个部门申请裁决?

由于我国没有专门针对解决高等学校纠纷的法律,在聘任制中遇到的许多问题,大多使用《行政法》和《行政诉讼法》来解决,而我国现行的行政诉讼受案范围有着相当大的局限性。许多聘任制纠纷因不具备行政诉讼构成要件中的一项或几项而被拒之行政诉讼门外。下面分析一个典型案例:

某部属大学土木工程与力学学院讲师王老师,在学校举行的高级专业技术职务资格评审中未通过副教授的资格评审,因其认为符合副教授的任职资格,学校在职称评定问题上存在弄虚作假问题,故多次向某省教育厅及教育部等部门反映、检举。2002年12月10日,某省教育厅作出了“对王老师职称问题申诉的复函”,认为王老师反映的问题是不属实的。2003年1月21日,王老师向教育部递交了“行政复议及检举信”。 2003年2月21日,教育部针对其行政复议申请,作出不予受理决定。王老师因而向北京市第一中级人民法院起诉,状告教育部行政不作为,成为我国首例高等学校教师状告教育部的讼案。法院认为,根据《高等教育法》第三十七条的规定,评聘教师及其他专业技术人员职务是高等学校的自主权。某大学专业技术职务评聘委员会是经原国家教委及人事部批准设立的,负责该校教授、副教授任职资格的评审和授予工作,其有权在教育部核定的专业技术职务岗位的职数范围内对副教授的任职资格进行审定,该行为属于高等学校行使自主权的范畴。因此,评聘委员会审定王老师不符合副教授任职资格的行为并非具体行政行为,教育部据此对王老师提出的行政复议申请不予受理是正确的。故法院依法判决:维持被告教育部作出的行政复议不予受理决定;驳回原告王老师的其它诉讼请求。

上述案例提出了一个问题:作为高等学校管理对象的教师,在自身合法权益受到教育机构及教育部门侵犯的情况下,能否借助司法审查寻得救济?目前,我国有关法律法规中尚未规定教师在高等学校管理过程中权利受到侵犯可以申请司法救济,这就使得司法审查没有依据。而其他申诉渠道如现有为教师设立的非诉讼性救济渠道还没有完善。

三、聘任制下高等学校与教师法律关系模糊的成因

综上所述,聘任制下高等学校与教师法律关系模糊最核心的问题在于,高等学校聘任教师,究竟是政府授权的行政行为,还是高等学校的自主行为;两者之间究竟是行政法律关系还是平等的劳动法律关系?究其原因,造成二者关系不清的根本原因在于,在聘任制推行的过程中存在行政主管部门不愿放权和市场要求效率优先之间的矛盾和高等学校扩大办学自主权的迫切需求和政府行政部门仍过多干预之间的矛盾。

从政府所颁布的各项法规及意见中,我们可以看到高等学校人事制度改革的目标,是通过规范政府及职能部门,高等学校主管部门与高等学校的职责权限,理顺政事关系,下放管理权限,落实高等学校办学自主权,为高等学校的改革和发展创造良好的社会环境;逐步建立符合高等学校特点的学校自主用人、人员自主择业、政府依法监督,配套措施完善的人事管理新体制;进一步健全高等学校内部的竞争机制和激励机制,转换人事管理的运行机制,搞活用人制度和分配制度。高校聘任制的实施过程实际上就是政府行政部门向下放权增强高校自主办学的过程。但我们看到,政府的权力仍然深入到高等学校聘任制的微观层面,而没有真正实现高等学校的人事自主权。这点从2000年6月颁布的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(人发[2000] 5 9号)和《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》提出 “规范高等学校内部组织机构,理顺编制管理体制,实行国家制定编制法规,实施宏观控制;高等学校主管部门贯彻执行编制法规和进行检查评估,高等学校遵守编制法规和有效实施编制管理的管理办法。”这些具体的法令法规都令高校人事部门只能统一地按规章制度办理日常事务,还没真正做到自主决策。 同时,关系中另外一方的教师,在选择岗位上就更加没有自主权,教师在进入高校任教后几乎不能自由转换岗位,如果教师与学校脱离劳动关系进入劳动市场,其原有社会保障如工龄,公费医疗等将没有办法与其他企业部门接轨,造成教师的权益没有保障,教师根本没有办法在劳动市场上自由选择职业,而要依附高校生存。

可见,政策本身就存在矛盾:一方面,受市场的影响,追求效率优先。另一方面,行政主管部门又不肯放权,因此,高等学校的教师聘任制无法摆脱行政主导模式,不可能被认为是单纯的平等劳动法律关系或者隶属的行政法律关系。

四、结语

从我国高等教育人事管理制度的发展脉络可以看出,80年代中期至今的聘任制施行,目标在于改变建国初期高等学校与教师之间的行政法律关系,确立教师与高等学校在权利义务上平等的劳动关系。由于高等学校与教师之间的法律关系随着聘任制改革的深入而不断变化,特别是高等学校主体身份的复杂性,直接影响了聘任制的实施,出现各种矛盾和问题是必然的。造成二者关系不清的根本原因在于,在聘任制推行的过程中存在行政主管部门不愿放权和市场要求效率优先之间的矛盾和高等学校扩大办学自主权的迫切需求和政府行政部门仍过多干预之间的矛盾。尽管我国高等学校的教师聘任制实施面临诸多问题,但教师与高等学校之间平等的劳动法律关系将逐渐取代行政法律关系,聘任制度下的平等契约关系正在逐步建立并规范化。

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