完善金融机构破产制度

李秋月　张　越

摘 要:作为一种特殊的商事主体,金融机构的破产除了具备一般商事主体的特性外,更被赋予了关乎社会稳定、经济繁荣的社会责任,所以在破产法框架下的金融机构破产应该有其自身的特殊性和问题。本文通过完善金融机构破产这一制度,以期实现金融安全和促进中国金融市场的繁荣。

关键词:金融机构 破产管理人 投资者保护基金

在竞争规律的作用下,由于市场变化以及管理团队经营能力的差别,金融机构可能出现经营困难、不能清偿到期债务的境况。在这种情况下,金融机构既有可能通过重整或和解方式走出困境,起死回生,也有可能从此陷入破产,最后走向清算注销。

一、金融机构破产的特殊性

金融机构在其市场经营中由于市场变化或经营方面的原因,也会发生与一般企业一样的情况,即需要依法进行破产[1]。在破产过程中,金融机构具有不同于一般企业的特点:

第一,金融机构所从事经营的资产由两部分构成。一是公司的自有资本或者固有财产;二是由金融机构管理的客户财产。法律要求金融机构在经营中将其自有资产与管理的客户财产严格分离,严禁将这两种财产进行混淆经营,特别禁止侵占客户的利益。

第二,一旦市场变化或出现经营失误,造成的损失就不仅仅是金融机构自己的损失,也势必会同时造成客户的损失。在这种情况下,即使金融机构不拿客户的财产清偿债务,也往往会导致不能“完璧归赵”。

第三,商业银行等金融机构的破产关闭涉及人数众多,关系到社会稳定,如果启动破产程序,必须经监管机关批准。

二、关于金融机构破产的国外立法状况

对于金融机构破产问题,国外通常采取参加保险或建立基金的做法,一旦这类金融机构破产,就可将破产事务移交保险公司或有关机构进行处理。世界各国破产法对于金融机构破产的立法规定也各有不同,有的直接适用破产法,也有的由专门法或特别法加以规定。

德国是针对金融机构进行专门立法的国家。德国通过立法建立了金融机构破产的预警机制,设立了专门的联邦银行贷款监督管理局,各类银行每年须向监督管理局上报年度财务审计报告,由监督管理局对银行实行分类管理。

俄罗斯破产法对金融机构破产和特殊主体破产规定得比较详细,除对金融机构的破产作出规定外,又制定了单行法作为破产法关于金融机构破产规定的支持法[2]。

美国的破产法适用于金融机构的破产。该法规定国内保险公司、银行、信用合作社、住房贷款协会等类似机构都属于该法规定的破产主体。

三、我国对金融机构破产的规定及完善对策

1.我国对金融机构破产的规定

金融机构破产总体上属于企业破产,要适用《企业破产法》规定的原则与程序,但金融机构有自己的特点,也不能完全依照该法的所有条文来执行[3]。针对金融机构破产的特点,借鉴国外经验,我国《企业破产法》第一百三十四条第一款规定:商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的,国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。但是,仅有这样一条“原则性”规定显然是不够的,在实际操作中仍会遇到不少问题,我国金融机构破产没有明确的回应,这仍会成为未来司法实践中的难题。

2.我国对金融机构破产的完善对策

(1)金融机构的破产管理人

引入专业化和市场化的管理人来接管和处理破产相关事宜是新破产法的一大特色。一般由政府有关部门组成的清算组、律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等机构以及具有相关专业知识和执业资格的人员组成。但是由于金融机构破产的特殊性,一般性市场化管理人机构与管理人接管金融机构财产和处理其破产事宜时,不一定有专业优势且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验。金融机构破产管理人应更多考虑由金融监管部门与市场专业化人士合作组成清算组或管理人机构,由有经验的金融精英来作为管理人更为恰当;也可以考虑由投资者保险基金公司来担任。因此,金融机构破产法应特别规定金融机构破产管理人的资格、选任、职责与监督事宜。

(2)金融机构破产的条件

对金融机构破产,政府应有判断金融机构危机程度和实施拯救难度的技术标准来判断其介入阶段。建议将金融机构资本充足率在5%以下作为政府是否介入接管、托管以及是否同意其申请破产的“生死线”[4]。

关于金融机构破产的申请,金融机构自身及金融机构的债权人能否提出破产申请?应有两点考虑:一是金融机构有国有和非国有之分,前者破产申请肯定是由国务院金融监管部门来提出,而后者则不一定。第二,由于在现行商业银行法、保险法与证券法当中分别规定了其破产须经国务院监管部门批准的前置程序,而非商业银行、非保险公司、非证券公司的破产申请则不一定。因此“国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”的规定并不排除金融机构自身在遵守国家有关法律法规的前提下,自愿提出破产申请。唯需明确哪些金融机构的破产申请必须经国务院金融监管部门批准或者提出,哪些不需批准也不需要提出。

(3)金融机构投资者保护基金

当金融机构出现破产并且可能导致金融体系风险时,政府应考虑采取必要的拯救措施。应借鉴资本市场发达国家和地区的成功经验,逐步建立起金融机构破产保护基金。投资者因此遭受的损失可通过基金获得一定程度的补偿,改变过去“政府埋单”的金融机构退出模式。

按照现有的监管框架,金融机构的破产一般应该准备建立三大保护基金,即存款保险基金、证券投资者保护基金与投保者保护基金。但三大基金并不涵盖所有破产金融机构的保护问题。因此,将三大基金统一合并为金融机构保护基金还是分别设计,值得讨论。笔者认为,由于各种基金筹集的方式、来源、支付原则与内容均有差异,所以应对保护基金的设立做灵活处理。可以设立三大基金,也可以增加设立更多种类的基金,对其资金来源、保护范围、功能、监管等做出明确规定,逐步提高各保护基金的储备规模和比例[5]。

四、结语

金融机构破产是一项创立新制度的系统工程。通过解决以上几大问题,完善金融机构破产制度,建立一个符合中国国情并与国际接轨的金融机构破产制度体系,才能有效防范金融风险,实现金融安全和促进中国金融市场的繁荣。

参考文献:

1.唐峻.刍议金融机构破产问题[J].新金融,2004(6)

2.关于金融机构破产的问题[EB/OL].[2007-07-18].http://finance.sina.com.cn

3.周小川.金融改革期待新破产法[J].财经界,2006(1)

4.徐孟洲,徐阳光.论金融机构破产制度之理念更新与制度设计[J].首都师范大学学报(社会科学版),2006(1)

5.李曙光.金融机构破产制度设计的重点[J].人民法院报,2007(5)

作者单位:沈阳工业大学文法学院