从福利国家的两难困境看我国社会保障制度的完善

张　成　朱乾龙

一、引言

自2007年开始的全球性金融危机，导致西方主要经济体的经济持续衰退，大大抑制了对我国出口产品的需求，这对出口依赖型的中国经济增长带来一定冲击。基于此，党的十七大报告提出了“要坚持扩大国内需求特别是消费需求”的方针和政策。关于如何扩大内需，学术界有着许多不同的声音，皆仁者见仁、智者见智。但有一点共识是，社会保障制度的不健全是导致内需不旺的原因之一。近些年，国内一些学者从社会保障制度的角度，对完善我国社会保障制度对扩大内需、解决金融危机间的作用作了有益的探讨。如，彭腾(2009)认为应当完善社会保障制度以消除中等收入者消费的后顾之忧，完善税收制度以抑制中高收入者过度的财富积累偏好，从而激发中高收入者的消费欲望，以此来扩大消费需求：张士斌等(2009)从非正规就业者的角度肯定了构建非正规就业者社会保障是扩大内需的重要渠道；王德文(2009)认为实现最大化就业与建立健全覆盖全民的社会保障体系，是扩大内需和提高增长质量的制度基础。

我国的社会保障制度经历20余年的发展，虽然取得许多重要的成就，仍然存在许多问题与不足。在金融危机的背景下，再加上十七大报告中对于完善社会保障制度的政策倾向及对社会保障体系内容的首次明确，更加深化了完善社会保障制度急迫性和重要性。相比较而言，欧洲福利国家因其全面而优越的福利制度，成为许多国家效仿的对象。事实上，自从20世纪70年代“石油危机”以后，福利国家逐渐陷入高福利的困境与危机之中。面对这种困境，福利国家纷纷对其福利制度进行不同程度的改革与修正，然而结果却不甚理想。如今，许多福利国家已经深深陷入两难困境之中，不改革就难以继续发展，改革也会带来诸多不良后果。基于此，本文将在分析福利国家高福利制度带来的两难困境的基础上，提出相应启示，用以完善我国的社会保障制度。

二、福利国家高福利制度带来的两难困境分析

(一)福利国家维持高福利制度带来的困境

1、短期困境

(1)政府财政负担沉重。在欧洲福利国家，二战后社会福利保障的覆盖面和服务深度都取得了长足的发展，福利支出占GDP的比率也明显上升。当福利国家的经济处于上升发展状态时，福利保障水平的上升还不会造成严重的财政危机。但是，当具有“棘轮效应”的福利水平一味无止境的增长，并且这种福利水平的增长速度超过经济增长速度时，特别在突发的经济衰退并伴随着就业状况恶化时，高福利支出水平给政府带来了巨大的财政压力。自20世纪80年代初期以来，福利国家政府纷纷采取措施降低福利支出水平，但是效果却不明显，福利支出比率仍然高居不下。为了使得社会保障和社会福利得以维持，法德等福利国家不得不耗费巨额财政用于社会福利支出。如2005年法国的社会福利支出高达政府总支出的71.4％，居第1位。如此巨大的福利开支使得福利国家政府财政赤字成为通病。为弥补高福利所导致的巨额财政赤字，福利国家不得不大举借债，同时不断扩大货币发行量，造成了严重的通货膨胀以及劳动人民实际生活水平下降的恶性连锁反应(许光，2007)。

(2)劳动者“动力真空化”。“福利国家”的实质是资本主义国家利用二次分配来缓解国内矛盾，这种制度并不触动资本主义制度本身，但“福利国家”制度却在一定程度上削弱了资本主义市场竞争机制的自发调节作用。首先，从失业者、无业者与在职人员的比较来看。由于福利政策给失业者和无业者的社会保险同在职人员的收入相差无儿，依赖福利政策不但可以维持基本生活，而且不用纳税，其结果是小愿意工作的懒汉越来越多，造成了一批寄生于该制度的“食利者”阶层(袁群等，2006)。其次，从在职人员内部来看。由于“福利国家”制度规定资本家不能有效地根据市场需要调节劳动的供求，而且即使劳动者失去工作，完善的福利制度仍能较好地维持他们的生活。激励机制的欠缺使劳动者面临“动力真空化”，从而进一步使得劳动者缺乏劳动积极性，不努力和不愿就业，导致失业率高涨，经济发展萎靡。

(3)产业持续低迷。福利国家普遍实行高税收，企业则为高税收的主要承担者，这给企业带来沉重的负担。政府通过税收得到的收入绝大部分用于福利支出，降低了政府刺激经济的回旋余地，也降低了国民财富中可用于投资的那部分财富的比重。同时，欧洲福利国家制度下形成的资方、政府、劳方的合作主义运作模式非常盛行，工人的工资福利等待遇往往很难降下来，甚至造成只能增加不能下降的刚性工资福利结构，使劳动力价格偏高，产品的成本不断上升，企业的国际竞争力受到一定的影响(朱贵昌等，2007)。再加上企业依据市场需求调节劳动力需求的能力受限，相对一部分工人在无后顾之忧的情况下，形成上文提出的“动力真空化”现象，大大降低企业活力与竞争力。也造成了国内投资下降，资本外流现象比较严重，最终导致福利国家内部产业持续低迷。

2、长期困境

需要注意的是，福利国家维持高福利制度带来的困境不是停留在某一特定水平，而是在不断的恶化之中。如图1所示：在长期，高福利制度会带来劳动者动力欠缺，出现“动力真空化”，而维持高福利需要高税收的支持。企业不可避免成为高税收的主要承担者，再加上劳动者劳动积极性的缺乏必然导致企业效益不理想，部分企业破产。部分企业的破产，导致经济低迷，大量劳动者失业加重了福利负担。前期确定的税率不足以维持新增失业者的福利保障要求，政府必然会提升税率，用以福利支出。作为税收主要承担者的企业，必然更多地会破产。新一轮的企业破产，加剧了经济衰退，并产生更多的失业者，从而进一步加剧福利负担。这时政府为了维持高福利，必然继续提高税赋。一轮接着一轮的演变，必然导致国民经济崩溃、政府严重赤字甚至垮台，高福利也成为无源之水，最终的结局只能是福利的消亡。这正好印证了原西德“经济奇迹之父”艾哈德曾经说过的一句话：“过多的福利就意味着没有福利”。

由此可见，福利国家维持高福利在短期和长期都会带来严重的困境。改革高福利已是迫在眉睫与理所当然，然而事实却事与愿违。有学者把人类的政治理性分为“大脑理性”与“肠胃理性”，认为前者注重远大宏旨，后者注重眼前利益。当政府推行改革时，政府的“大脑理性”与民众的“肠胃理性”之间存在着严重的分歧，从而带来严重的社会危机和执政党危机。

(二)福利国家改革高福利制度带来的困境

1、福利改革带来的社会危机

福利国家政府为了摆脱高福利带来的困境，纷纷尝试对福利制度进行改革：在失业保险方面，采取了严格领取失业保险的资格条件：在养老保险方面，采取了推迟退休年龄，降低退休待遇，降低退休金水平，严格给付资格；在贫困救济方面，减少失业保险待遇，降低公共养老金待遇(朱贵昌等，2007)。从实际成效来看，这些措施在一定程度上缓解了社会发展中的公平与效率的矛盾，对政府财政压力有所缓解。但

是，并没有从根本上解决高福利危机，而且由于福利制度的刚性特征，加上福利制度本身创造出来的福利群体的阻挠，改革福利的道路备显艰难和曲折。例如：2006年3月28日，英国和法国同时发生了大规模的游行示威与大罢工行动，引起这次社会危机的原因都是由于社保制度改革引起的，直接导火索分别是由布莱尔政府拟撤销“85条例”和《首次雇佣合同法》的颁布而引发的。再如2007年法国10月18日爆发的大罢工，就是由于政府企图改革福利制度，坚持延长退休公积金缴纳年限、津贴计算标准和减税金三项改革基本原则不可动摇引起的。

欧洲几乎年年都发生类似的大规模的大罢工与游行示威行动，每次规模庞大的运动都多少与福利制度改革有关，甚至直接由福利改革导致，上述的英法大罢工就是由社保改革直接导致的，而且，欧洲的福利改革几乎最终都以政府的妥协退让为代价而告终，尽管政府开始时信誓旦旦，声称决不妥协(郑秉文，2006)。对于欧洲福利国家福利制度的改革经过与结局，有学者这样来概括：政府发布福利改革的方案一群众示威游行表示抗议→政府表示决不退让→社会举行大罢工→谈判升级→罢工升级→政府退让妥协或折中→告一段落。

比如上文中的法国社会危机就以政府妥协并颁发新的法案告终：新法案规定，为了鼓励企业大胆雇佣年轻人，向长期雇佣16-25岁低学历、居住在敏感社区或签署“融入社会生活合同”的年轻人的雇主提供经济补助，补助金额为第一年每人每月400欧元，第二年每人每月200欧元。

2、福利改革带来的执政党危机

福利国家由于社会福利体系过度完善，劳工的权益得到过度保护，导致劳动者动力欠缺，有些人不愿工作，而只是依靠高福利度日，勤奋工作的人不得不交纳高昂的税金来养活这群懒汉。在德、法等福利国家，资本家碍于劳工法的严格规定，不能有效地依据需要来解雇员工，导致企业的活力和竞争力严重下降。其实，福利国家的政府早就认识到这种过度福利的危害，然而想削减人民的福利，是难于上青天的事情。德国前总理科尔就曾因动了国民的福利奶酪，而被人民赶下台，其继任者施罗德当年依靠“绝不改革社会福利制度”的口号而上台，但不动福利制度，经济的发展只能是纸上谈兵，施罗德在任时德国经济如履薄冰，当他被迫拿社会福利下手时，他也迎来了政治末日。

同样，法国福利改革也是举步维艰。“谁改革，谁下台”这个定律在法国已得到过多次证明：1995年改革铁路工人退休制度未果导致朱佩总理下台；2005年推动教育和退休制度改革导致拉法兰总理下野；2006年就业制度改革使前总理德维尔潘支持率大跌，最终于2008年5月下台，

在福利国家，最初的执政党依靠打着保证人们福利的口号获得群众支持而上台，然而他们“不当家不知道油米贵”，等到执政以后发现不进行福利改革，不摆脱高福利带来的沉重包袱，根本谈不上经济发展与社会进步。而一旦尝试改革福利，立马成为群众的众矢之的，最终难逃下野的厄运。

三、福利国家的两难困境对完善我国社会保障制度的启示

与福利国家相比，我国的社会保障制度还很不完善，不能认为福利国家的福利制度带来许多困境就全盘否定，应当本着“扬弃”的态度，借鉴福利国家福利制度的合理部分并吸取不合理的教训，努力发展适合中国国情的社会保障模式，切忌为了在短期迅速提高内需而把社会保障水平过快提高。

(一)尽快进行社会保障模式的定位

随着我国社会保障制度的深入改革，本文认为，目前已经到了模式选择的时候，在社会保障模式的选择上一定要谨慎，需要事先设定一个预期和目标，而不应该继续像过去一样“摸着石头过河”。因为在现实生活中存在路径依赖，每一项微小措施的出台，事实上都包含着某种模式的取向，如果模式选错了，经济系统会产生一种局部正反馈的自增强机制，在路径依赖的作用下，被锁定在这个错误模式而难以自拔。如果想要从这个错误模式中解脱出来，就需要支付巨大的转移成本，而这项巨大的转移成本当然包括福利国家福利改革面临的社会危机和执政党危机。

(二)合理确定社会保障支付水平，防止水平“过高”

根据我国的相关数据，参见穆怀中(1997)的算法，计算并绘制了我国的社会保险的合理支出水平、实际支出水平和社保应增值的折线图。从图2可以看出，我国社会保险的实际支出水平远低于合理水平，但两者的差距在逐步减小，说明我国在不断提高社会保险支付水平。

我国作为一个发展中国家，人口众多，生产力水平较低，人口老龄化进程加快，社会承受力较弱。虽然改革开放以来经济增长速度较快，但实际可用于发展社会保障事业的资金并不充足。同时，基于福利的刚性特征，人们对社会福利的需求具有“荆轮效应”，易上难下，倘若经济增长速度变慢，在职劳动者收入将会减少，而社会保障事业的税源必然减少，整个国家的社保事业将会捉襟见肘。因此，在构建社会保障制度时应清楚认识和把握我国社会保障的水平，充分考虑实现社会保障的周期平衡和现实承受力，对于未来几十年内的人口变动、就业情况变动、离退休人员与社会经济的发展做出预测，设计低水平起步、审慎处理社会保障水平增长幅度的社会保障机制(吕学静，2005)，避免盲目提高水平。

(三)明确社会保障中政府和个人的定位，营造社会责任共同机制

在风险抵御的具体实践中，要注意政府与个人的有机结合。倘若由个人承担所有风险，会造成两方面不良后果：一是人们加大储蓄量，导致有效需求不足而影响经济的进一步发展；二是缺乏收入调节机制而使贫富差距严重分化。同时，也不能过分强调政府的作用，倘若政府承担个人的所有风险，也会带来政府财政困难和人们过分依赖政府的后果。因此，必须明确社会保障中政府和个人的定位，既要避免个人承担全部风险，也要克服政府包办的模式，应当在政府的组织、监督和有限参与下进行运作，社会保障的责任应在个人、企业、社会和政府间共同承担(许光，2007)。国家应当注意合理区别对待不同的风险类型：对于人们可以控制的内部风险，国家应当尽量减少对他们的干涉，以免个人对国家产生过度依赖，而丧失独立性并加重国家负担：至于对待超出人们控制之外的外部风险时，国家则应当通过各项社会保障制度来弥补人们的损失。

(四)努力实现公平与效率、权利与义务的有机结合

公平是社会保障的本质和核心目标。而经济的持续增长和繁荣则是建立完善的社会保障制度和确保社会和谐发展的物质基础(朱贵昌等，2007)。我国在上世纪90年代提出“效率优先，兼顾公平”的政策是侧重于发展生产力，如今我们提出建设社会主义和谐社会，注重社会公平建设，这是符合国情和人民的根本利益的，但是一定要避免矫枉过正。倘若过分注重公平而严重损害了效率，那公平的建设最终也将成为无源之水。而且在确定社会保障水平时，要强调权利与义务的有机结合，要既能保障公民的基本生活，又能激励劳动者的积极性，使得人们在享受社会保障带来的好处的同时，积极承担相应的贡献和义务。