促进内需增长的公共物品政府供给合理化分析

李乐军

摘 要:当前我国政府必须充分认识到自己在扩大内需、刺激消费增长中的重要职责,通过多方面的努力保证内需持续快速地增长。其中,政府能否合理地供给公共物品就是一个非常重要的问题。政府应采取更强有力的措施构建一种能够兼顾效率与公平的公共物品供给模式,以社会性公共物品供给为主,实现城乡公共物品供给的相对均衡,避免公共物品供给的过度市场化,实现政府供给公共物品的合理化。

关键词:公共物品;供给;合理;内需;增长

中图分类号: 文献标志码:A文章编号:1002-7408(2009)08-0026-02

毫无疑问,面对国际金融危机,我们不能过分地依赖出口来促进中国经济增长,扩大国内消费需求应成为确保经济增长的主要手段。要刺激我国消费增长,特别是扩大居民消费,需要通过许多方面的共同努力才能达成,其中政府能否合理地供给公共物品就是一个非常重要的问题。实际上,我国消费需求长期保持在较低水平,而且在金融危机面前仍然很难拉动,这与我国政府公共物品供给中长期存在的不合理状况密切相关。

(一)

由于政府自身存在的特殊性和条件的优越性,每个国家的政府都承担着一定的公共物品供给职能。概括而言,政府提供的公共物品主要有三类:一是政治性公共物品,指与国家政治性职能相联系的公共物品,如行政管理、国防安全、社会治安、法律法规等。二是经济性公共物品, 指政府为促进经济发展而提供的公共物品,如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴,以及政府为了调控经济运行所做的宏观调控、国民经济社会发展规划、市场监管、经济信息,等等。三是社会性公共物品, 指政府通过转移支付和财政支持对就业、教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共物品。一般来说,政治性公共物品主要是维持社会的稳定发展,经济性公共物品主要是保持经济的协调发展,社会性公共物品则主要是促进人民生活的改善。显然,这三类公共物品俱有作用,不可替代。但是,从市场经济的发展史和现代政府职能演变的规律来看,政府是逐渐由管制型向服务型转变的。因此,政府选择与侧重供给的公共物品,其发展趋势也呈现为从以政治性公共物品为主,逐渐扩展成以经济性公共物品为主,后又过渡到以社会性公共物品为主。也就是说,政府必须及时、合理地提供人民广泛需求的就业、教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环境保护等社会发展项目方面的公共物品,减轻人民的生活负担,增强人民的消费能力,不断提高人民的生活水平,从而促进经济社会持续健康发展。

就我国而言,政府供给公共物品也经历了一个转变过程。新中国成立后,在计划经济条件下,形成“全能政府”,政府不仅是唯一的公共物品供给主体,而且其供给方式也非常单一,即由政府按指令性计划直接生产公共物品提供给社会。这一时期,由于我国生产力水平还很低,政府财力十分有限,因此,总体上看,国家对公共物品的供给属于低福利水平型,公共物品供给总量严重不足,而且政府是以供给政治性公共物品为主,公共物品种类残缺不全。十一届三中全会以后,我国实行改革开放,党和政府工作重心及时转移到经济建设领域。1987年党的十三大确立了“一个中心、两个基本点”为主要内容的社会主义初级阶段基本路线,围绕“以经济建设为中心”,政府职能进行转变,形成经济建设型政府,政府供给公共物品扩展成以经济性公共物品为主。

不可否认,这种政府主导型经济,在建设型财政的推动下能够使我国经济在短时期内就迅速发展起来,以两个主要方面为例:一是GDP总量不断攀升,2008年达到30.067万亿元(即43333.57亿美元),成为仅次于美、日的世界第三大经济体。二是全国财政收入增长迅猛,继2003年突破2万亿元,2005年突破3万亿元,2006年接近4万亿元,2007年突破5万亿元,2003年至2007年五年间,全国财政收入累计约17万亿元,比上一个五年增加10万亿元,年均增长22%。[1]然而,由于政府长期只注重扩展经济性公共物品的供给,未能适时过渡到以社会性公共物品供给为主,因此在不断扩展经济性公共物品供给取得巨大成绩的背后却潜存着许多容易被人们忽视的深层次问题,主要是:第一,政府的缺位使社会性公共物品供给严重缺乏,城乡之间、区域之间社会性公共物品供给严重失衡,占全国人口比例大多数的民众实际上缺乏较高水平的消费能力;第二,政府的错位引起社会性公共物品供给方面过度市场化,民众不得不应付高昂的教育、医疗、住房等方面费用,直接削弱了占全国人口比例大多数的民众仅存的消费能力。目前,这些问题已经在全球金融危机冲击下急需扩大内需的紧迫时期暴露无遗。

(二)

当前,面对世界经济环境急剧变化和我国经济增长下行压力加大的严峻形势,政府应注重把保增长、扩内需同改善民生紧密结合起来,坚持把改善民生作为保增长的出发点和落脚点,把改善民生建立在提高公共物品供给质量、优化公共物品供给结构的基础之上,采取更强有力的措施完善社会性公共物品的供给,把公共财政的积极效应充分发挥出来,进一步解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,积极开创和谐社会新局面。

1.政府应当以社会性公共物品供给为主,解除百姓消费需求的后顾之忧。长期以来,政府在社会性公共物品供给方面重视不够,严重缺位。政府在社会性公共物品供给中没有充分履行职责,许多现实急需的应由政府供给的公共物品生产与提供不足,或者轻易放弃一些本应由政府生产和提供的社会性公共物品。政府缺位不仅不能满足公众的消费需求,而且增加了公众的负担,导致私人在这方面的开支扭曲性增长。时下,不少人之所以捂着钱袋不敢消费,就是因为有后顾之忧,尤其在住房、教育、医疗“三座大山”的压迫下,在社会保障不健全的情况下,普通百姓有点钱要么就用于“搬山”,要么就小心存起来,以备失业、养老之用。毫无疑问,政府必须充分考虑到这种现实,迅速优化公共政策的制定和执行系统,果断地从以经济性公共物品供给为主过渡到以社会性公共物品供给为主。值得肯定的是,当前我国政府已经吸取了以往的经验教训,把改善民生列为进一步扩大内需之首。比如,2008年11月9日国务院公布的扩大内需促进经济增长的十项措施中包括了加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、提高城乡居民收入以及加快医疗卫生、文化教育事业发展等。我们有理由相信,随着这些方面的建设和发展,以及一些税费的减免,公众的后顾之忧逐渐减少,消费需求也就能拉动起来。[2]

2.实现城乡公共物品供给的相对均衡,形成内需增长的坚实基础。国家统计局公布的历年统计年鉴显示,2000年最终消费率尚为61.1%,到2008年已经下降到48.6%,其中居民消费率由48%下降到35%左右。[3]一般而言,居民消费是最终消费的主体,居民消费的比例减少,相应地,居民消费中的农村消费更是极度减少。多年来我国不断呼吁要“扩大内需,扩大消费”,但事实是我们的消费率在持续走低,症结在哪里呢?实际上,这与我国现行的城乡有别的公共物品供给不公平问题密切相关。长期以来,在重工轻农、重城轻乡思想的指导下,国家财政支出更多地倾向于工业与城市,对农业与农村的公共物品供给的力度较小,形成城乡之间公共物品供给的严重不均衡格局。城乡在基础教育、卫生医疗、社会保障、公共基础设施建设等方面有巨大差距,例如,在中小学义务教育方面,一直以来农村义务教育经费普遍低于城市,1997年城市学生的人均教育经费为1397元,而农村学生的人均教育经费仅为316元,城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍,在农村教育经费较低的情况下,农村义务教育在师资、教学设施及其他条件均较城市差,农村从国家教育投入中受益比城市少得多。[4]在医疗和公共卫生方面,城乡之间不仅卫生资源存在差别,占全国人口近70%的农村拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%,而且卫生经费投入也有很大差距,1991-2000年,全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村, [5]也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍多。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全,而相比之下,农村社会保障项目十分缺乏。从社会保障资金水平来看, 1991-2001年,城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平,而农村只有0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。[6]事实证明,这种城乡不均衡格局,其结果只会是城乡发展不平衡和贫富悬殊进一步扩大。2008年底,我国居民储蓄余额达到21.8万亿元,人均差不多2万元人民币,相比2000年的6.4万亿元,增长了2.5倍。[3]但这只表明少数人的财富在大幅增长,而并不能说明占人口绝大多数的农民是有钱人,实际上多数人的收入或者增长很少,或者处于相对下降状态。这是个很危险的状态,它在很大程度上压抑了民众消费的欲望。

毋庸置疑,我们要刺激消费拉动内需,就需要全面反思政府的公共物品供给,完善广大农村的公共物品供给体制,实现城乡公共物品供给的相对均衡。一方面政府应切实提高农民的收入水平,增加农民收入在国民收入分配中的比重,改变广大农村低收入、低消费的格局;另一方面应扩大社会保障覆盖面,提高农村社会保障水平,增强农民的自我消费能力与积极消费倾向,从而形成我国内需增长的坚实基础。

3.制约公共物品供给市场化中的种种失范行为,保证内需持续快速地增长。改革开放以来,随着我国行政、经济体制改革的逐步深化,公共物品供给模式正在由政府垄断的单一中心治理模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转变,除了政府这个核心供给主体之外,私营企业和第三部门也逐渐成为公共物品的供给主体。市场主体参与公共物品供给实际上就是公共物品供给市场化(民营化)的过程,它在根本上有利于促成我国公共物品供给的政府主导的多元善治新格局。然而,一些地区和部门在供给主体多元化的口号下却走向了极端,导致公共物品供给领域的过度市场化。比如,我国各地城市纷纷启动市政公用事业产权多元化改革,相关数据显示,目前安徽省40%的公交企业、50%的供水企业、80%的燃气企业的国有产权已经出让,深圳市水务45%的股权转让,上海浦东水务50%的股权卖掉了,全国城市50%以上水厂股权已经出让转让。[7] 这样做虽然可以缓解市政公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾,改善公用事业行业和企业相对落后的经营状况。但是,产权改革后已有相当多的政府不再是城市公用事业的投资主体,公用事业发展规划也常常落空。这股潮流如果向全国漫延,不仅会导致社会公益目标被弱化,而且直接诱发民众减少甚至舍弃消费并不断增加储蓄。因此,我们应避免公共物品供给的过度市场化,政府必须承担起必要的公共物品供给职责,对公共物品供给的市场边界进行合理界定,在引入市场竞争机制充实公共物品供给之时,依法制约公共物品供给中的种种失范行为。只有这样,才能保护好广大民众的消费能力,才能保证内需持续快速地增长。

总之,在我国现有的条件下,如要有效地刺激消费、扩大内需,政府必须充分认识到自己的职责是应以社会性公共物品供给为主,构建一种能够兼顾效率与公平的公共物品供给模式,实现政府供给公共物品的合理化。

参考文献:

[1]季琦.如何拉动内需[ EB/OL].http://www.cnemag.com.cn/ syboke/ceoboke/2009-01-12/175640.shtml,2009-03-25.

[2]杨兆敏.扩大内需先要解除百姓后顾之忧[J] .理论与当代,2009,(01).

[3]华强梁盛.扩内需期待一场消费革命[ EB/OL].http://gz.focus.cn/news/2009-03-16/639231.html,2009-03-26.

[4]孙开.农村公共产品供给与相关体制安排[J].财贸经济, 2005,(6).

[5]陶学荣,史玲.统筹城乡发展中的农村公共产品供给研究[J].财贸研究, 2005,(3).

[6]杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J].浙江大学学报(社科版), 2004,(3).

[7] 建设部:市政公用事业产权改革不能包治百病[EB/OL].http://news.sohu.com/20061015/n245798800.shtml,2006-10-15.

[责任编辑:王润秋]