城管欲摘“黑帽”

2009-11-30 08:18舒泰峰
瞭望东方周刊 2009年34期
关键词:城管局城管流动

舒泰峰

8月11日,河北元氏县,距离这个县城的城管监察大队被取缔已经过去了一个多月。

此前的7月10日,石家庄市纪委经调查,撤销违规违法收费的元氏县城管监察大队;该县县长夏生华因行政不作为,也被免职;同时还处分了另两名副县长。从此,元氏县成了一个没有城管的特殊城市。

从石家庄南焦客运站坐车,只需40分钟就可以抵达元氏县城。没有城管的县城,一片熙熙攘攘,在主街槐阳路的两旁,停放着各种各样的小摊车。

“城管撤销了我们都很高兴,最好永远没有城管!”一位摊主告诉《瞭望东方周刊》。另一位开三轮车的师傅说:“没有城管,城里热闹多了!”

但是市民刘永杰不这么认为,他说,没有城管的日子里,市容市貌还是乱了许多。他指了指街边的一个水泥坑,坑里的垃圾正被当街焚烧,黑烟弥漫,风一吹,一阵刺鼻的焦糊味。“搁以前,这是要罚款的。”

300公里外的首都北京,关于城管与小贩的争议也在火热上演。这一回,首先坐不住的是城管局长们。

城管集体发声,希望影响立法

7月21日,国务院法制办向全社会发布《个体工商户条例》征求意见稿(下称《条例》)。《条例》名称看似与流动商贩无关,但媒体敏锐地抓住了第九条对流动商贩申请成为个体工商户时,登记事项“不包括经营场所”的规定。

“流动商贩合法化!”媒体的解读不无兴奋。不过,城管们不这么看。

7月28日,一场精心筹备的新闻发布会召开,全国城管(执法)局长联席会议执行会长兼秘书长罗亚蒙,代表100多名城管局长发出了呼声:“城管执法局长们不赞同‘流动商贩合法化的说法。”

在城管局长们眼中,《条例》非但没有使流动商贩合法化,反而可能缩小和限定他们的经营范围,并强化工商行政许可。

同时,城管局长们也将矛头对准工商部门。“这次《条例》的规定是为了增加工商部门的规费收入和国家税收。”罗亚蒙说,“本着‘谁许可审批,谁管理,谁负责的原则,工商部门应成为流动摊贩的主管部门。”

“流动摊贩是否合法,跟城管其实没有关系,是工商部门来鉴定的,城管管的就是摊贩是否侵占了城市公共空间。”在接受本刊采访时,罗亚蒙这样厘清城管与工商的职责划分。

罗亚蒙和全国大多数城管执法局局长一样,心中存有委屈:城管做了很多好事,却被戴了一顶“黑帽”。

罗亚蒙认识到这是一个城管集体发声、影响立法进程的时机。于是,联席会议的100多位城管执法局长,就《条例》递交了五条修改意见。对“流动商贩合法化”问题,城管部门认为应当增加条款,即“无固定经营场所个体工商户如果流动经营的区域较为固定,经营时间较长,也可以进行工商登记。”

罗亚蒙说:“全社会都应当清醒地认识到,无固定经营场所个体工商户全部进行工商登记是做不到的,但是都宣布非法也是不现实的。”因此出于对弱势群体的保护,不应当进行强制许可,而应当是提倡、鼓励,让无固定经营场所的个体工商户,自愿选择是否登记。

除了这件事,罗亚蒙最近还在张罗着让几个城管局长上央视《大家看法》栏目,他的目的是为了给城管“正名”,摘掉“黑帽”。

“过去管城管叫土匪,我觉得不为过”

费了“老鼻子劲”,工作人员才把北京流动摊贩崔丽请上了8月4日的《大家看法》录制现场。刚开始,大家还以为她是怕出镜会被城管认出来,遭到报复。毕竟,卖水果的她,曾多次被城管撵走,甚至被搜身。

而在本刊的追问下,崔丽说,迟迟不肯出镜的原因仅仅是“不好意思”,“那些破城管,有什么好怕的!”她甩下一句狼话。

就连只是兼职做流动摊贩、正式工作是做策划的张广,提及城管也是咬牙切齿:“全国的城管没有一个好东西,都是打砸抢。”

自从1997年第一支城管队伍试点以来,城管和流动摊贩之间的对立愈演愈烈。

“过去管城管叫土匪,我觉得不为过。”来自东部地区某地级市的一位城管执法局局长说,以前的城管队伍中大多是退伍军人和闲散工人,良莠不齐。

“他们处理问题比较简单、粗暴,某种程度上败坏了城管的形象。”他说,自主罚款的往往就是这些人。

据他介绍,在许多地方,由于没有编制,经费来源又无保障,只能招聘协管和其他非正式队员,这造成了管理的混乱。

以该市为例,该市城管局正式在编人员200多名,管辖3个区,另外还招募了100多名协管员,他们属于合同制工人,每月工资1000元左右,不及正式队员的一半,因此人员进出较频繁,不利于管理,执法时必须有正式队员带着他们。

其他地方也大多如此。元氏县城管被取消后更是被曝出,40多人的城管大队,只有队长一人为在编人员,其他均为聘用。

7月11日,上海闵行区5名城管队员在执法过程中,对摊主彭林进行殴打,致其右侧肢体偏瘫,被迫在重症监护室接受治疗。事后调查发现,5名队员均为协管员。

上述这位局长告诉《瞭望东方周刊》,目前的情况是,城管局只能管到市区,下边的街道和乡镇又各自招聘一些人来充当城管,他们没有事业编制,没有文化基础,也未经过培训,并不具备执法条件,但也穿着城管服装,也配有执法车。城管局对他们无法形成有效领导。

“其实,近年来城管队伍的素质已经有了很大提高。”这位局长说,自2006年开始,该市城管执法局只招收有全日制本科学士学位以上的人员,其中不乏名校法学、新闻专业的毕业生。

但是,在各地,城管局仍不得不大量招聘文化素质相对较差的协管。“关键是编制问题,”该局长说。编制背后又是行政改革的大问题,“随着城市的发展,以往带有计划经济色彩的一些部门,职能已经弱化,但他们仍然占用着编制,由于利益牵制,要裁掉这些机构又很难。”

与公安局“互动执法”

面对城管“人人喊打”甚至要求取缔的呼声,罗亚蒙觉得很冤。“城管的100多项职能中,管理流动商贩只是很小一部分,但却把城管弄得声名狼藉。城管其实做了很多,你一天不清理垃圾,城市就臭了,一天不供水,城市就要瘫痪了。”

在城管局长们看来,媒体对城管进行舆论监督是好事,“但往往没有深究其背后的原因。”

多位接受本刊采访的城管系统人士均表示,他们苦恼的问题是城管职能过多,政府经常将一些受累不讨好的职能转给城管,使城管系统宛如一个饱受妖魔化的“巨人”。

“不要说老百姓了,连一些机关行政人员都不知道城管的体制究竟是什么样的,各地城管的职能也不一样。”上述局长说,城管管理职能边界模糊。

他说,该市曾对各职能部门做过一次民意调查,结果显示,市民把一些不应由城管负责的问题也都算到了城管头上。“比如公园自己有管理机构,但里面的脏乱差,老百姓认为是城管不作为,小区属于物业管理,归口建设局,但小

区里的问题,老百姓也指责城管。”

这种职能边界的模糊,使得城管的执法依据有时并不充分。罗亚蒙举例说,本来应该持有环保局鉴定才具有法律效力的噪音污染问题,在有些城市反而归城管局管,“你处罚,人家告你,一告一个准,城管只好花钱请环保部门配合工作。”

在这种混乱的权力架构下,多数城管局长只好寻求“变招”,其中重要的一条是与相关职能部门联合执法。

南方某市城管局局长告诉本刊记者,该局与当地公安局进行“互动执法”——公安局在城管执法时派一个人在旁边“撑腰”,以便应对可能发生的暴力抗法。

每个季度,该局还要请法院、司法局、法制办等部门开联席会议,解决那些疑难杂症。统一认识后,有时群众到法院投诉城管,法院就不受理。以前,违规建设的工地老板可以“打点”派出所,赶走城管执法队员,但如今派出所和城管结成了“统一战线”。

“今天你敢抛洒漏,明天我就敢停你的工。”这位局长说起经验来不无激动。

学会争取书记市长的支持

莫说职能,事实上城管这个机构本身“是什么”,也一直是个大问题。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉,不久前完成了“中国城市管理体制及其运行机制研究”课题,并于8月7日起面向全社会征求意见。据悉,该课题报告已经获得住房和城乡建设部领导的认可。

根据这份课题报告,目前全国共有8种城管体制模式,有的城管执法局是一级局,有的则是挂靠在建设局、规划局等单位的二级局。

前述那位南方某市城管局长说,他们只能收编为市政府办公室的下设机构,依靠市规划局、建设局等单位的委托来执法。

另一位城管局长告诉本刊记者,全国尚无统一的城管体制。“以前归原建设部管,住房和城乡建设部成立后,把城市管理的职能划到各个城市政府,于是全国城管体制五花八门。城市管理如同一个烫手山芋,知道矛盾比较集中,都不想管。”

如何才能从根本上摘掉戴了多年的“黑帽”,他认为:“首先要立法,全国没有一部规范的城市管理法,就没法规范城管的管理。”

翟宝辉研究员认同以上看法,但他认为,在立法之前,需要解决一个根本问题:“城管是什么,到底该管什么。”

他提出了“大城管”的概念,建议以江苏省淮安市的成功经验为蓝本,统一全国各色的城管模式,组成城市管理综合委员会,市长任主任,城管执法局长任办公室主任,指导城市综合管理。

各城管局长很清楚,他们必须努力争取市领导的支持。

本刊记者获得的一份全国城管(执法)局长联席会议内部刊物上显示,有关人士曾在今年举行的第三届城管(执法)局长联席会议年会闭幕式上,向与会100多位城管局长强调:“今后大家要坚决摈弃幻想,学会争取书记、市长的支持。”

一位城管局长私下里对本刊表示,为争取市长支持,他创造各种条件与市长多接触,“必须让领导知道城管的重要性。”

城管代表年会上首次统一着装

然而,还是有部分城管局长怀念以前归口原建设部的时光,当时中央层面有相关部门撑腰,而如今,莫说中央,到了省一级,城管局都没有归口主管部门。

翟宝辉的课题报告建议,由住房和城乡建设部以城市建设司为基础,设立城市建设与城乡综合管理指导司,或单独设立城市综合管理指导司,以构建“大城管”的中央行政指导机构。

2009年4月,在第二届和谐城管论坛、全国城管(执法)局长联席会议第三届年会上,来自22个省区170多个市县区的300多位代表参加了会议。

大会开幕式上,升起了全国城管(执法)局长联席会议的会旗,会旗为橙色,绣有城管执法统一形象标志和:“亲民、文明、和谐”六个大字。与会代表身着08式制服,首次统一崭新亮相。

全国城管(执法)局长联席会不隶属任何部门,不是社会团体,也不是组织机构,而是城管(执法)局长自愿发起、自由参与的会议交流机制,于2007年成立。第三届年会上的特殊仪式安排,足见城管为自己“正名”的良苦用心。

元氏县文化宫广场上的煎饼摊主胡翠侠,如今不再向城管缴纳每月300元的管理费了,但是她的一句话令记者感到意外:“城管还是得要,但他们不能乱罚款,不能越权。”

城管要摘除“黑帽”,看来还需从“城管是什么”这个最基本的问题起步。

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