人民监督员制度立法问题研究

试行人民监督员制度是检察机关深化司法体制改革,自觉接受外部监督的一项重要举措和制度创新,有着丰富的理论基础、政策法律依据和迫切的实践需求,获得了党中央和全国人大的认可和支持。但就目前的状况而言,人民监督员制度仍然缺乏法律依据,它的直接依据就是最高人民检察院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),而不是以国家立法的形式来予以固定,没有能够上升到国家行为的高度。如何抓住机遇,迎接挑战,总结完善,实现立法,是摆在我们面前的一项重要课题。对此,我简单谈一下自己的粗浅认识。

一、人民监督员制度立法的基本思路和步骤

人民监督员制度是我国国家权力运行架构体系下实现社会主义民主监督的一种新的形式,它具有深厚的宪政底蕴,体现了丰富的民主原理,因此它除了具有程序性这一基本特征之外,更具有民主性和社会性的特征。该制度试点和推行所依据的正是宪法中关于人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”,以及“一切国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”的规定。因此,宪法中的这一原则应当成为人民监督员制度立法的基本指导思想。

人民监督员制度的立法,不仅涉及到人民检察院组织法的修改,也涉及到刑事诉讼程序的完善,既要明确人民监督员的性质、组织、产生和职权,又要规定人民监督员在诉讼过程中具体行使职权的路径和方式,因此对人民监督员制度的立法应当贯彻民主监督的宪政思想,注意相关法律的修改与协调。

一是制订人民监督员条例。争取全国人大的支持,在积极实践,充分研究和大量论证的基础上,经全国人大授权,由人民检察院制定相关的人民监督员条例,对人民监督员制度的性质、地位、作用、基本原则以及人民监督员的任职条件,产生程序,监督范围,监督路径,监督方式,监督程序,监督效力,权利保障,监督管理等方面的内容,作全面具体、细致深入的规定。二是写进人民检察院组织法。抓住修改《人民检察院组织法》的时机,把人民监督员制度写入这部法律,对人民监督员监督制度做出原则性规定。三是固定在刑事诉讼法中。在修改《刑事诉讼法》时,在人民监督员条例、人民检察院组织法的基础上,将人民监督员制度固定在其中,对人民监督员制度的基本内容做出规定,在程序上对人民监督员制度进行要求,重点对人民监督员行使职权的路径、方式、效力等内容进一步做出程序性规定,以便具有一定的操作性,便于司法运作。四是制订人民监督员法。可以在实践的基础上,待条件成熟时,由最高人民检察院向全国人大提出立法建议,制定专门的《人民监督员法》,以替代其他规定和条例,如有可能,必要时将人民监督员制度写进宪法。

二、人民监督员制度立法应当解决的几个具体问题

(一)名不正则言不顺,赋予人民监督员具有相对的独立性是进行相关立法的首要问题

推行人民监督员的目的在于对检察权滥用的监督和扼制,其意义在于追求维护司法的公正性和社会的公平正义。相对独立的监督主体是实现监督目的的基本前提。如何使人民监督员制度处于超然地位,保证监督实效是人民监督员制度面临的一个实际问题,也是这项制度成功并得到社会认可的前提条件。否则,必将使这项制度最终被视为是检察机关“摆花架子”、“做秀”而夭折在摇篮之中。

其一,人民监督员的选任问题。“徒法不足以自行”。一项好的制度,一部好的立法出台、颁布后,由什么样的人、应具备什么样的资质、通过怎样的程序来选任执行者,是首要的问题,同时也是关键性的。《规定》第五条规定了人民监督员选任的四个条件:具有中华人民共和国国籍;拥护中华人民共和国宪法;年满二十三周岁;作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。这就要求人民监督员的选任条件应当更为严格,所选任人员既要具备一定的专业知识和社会经验以胜任监督工作,又必须有较高的社会威望以保证监督的社会公信度。基于我们国家实行共产党为执政党的多党合作制,人民监督员应多从资深学者、民主人士中选任,以更能体现推行人民监督员制度这一旨在维护司法公正和社会正义,保障人民权利立法之初衷与本意。

其二,人民监督员的经费保障问题。人民监督员不是检察机关的工作人员,其行使监督权也不与检察机关的内设机构相互制约,也不是对检察工作临时性的、全面性的监督检查,而应该是一种来自于检察机关外部的、经常性的、具体到对个案的、以程序性为保障的监督。因此,给人民监督员提供相应的办公场所和经费是十分必要的。根据《规则》第三十三条“人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用,应当由人民检察院给予补助,无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间,由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资,按实际工作日给予相应补助。说白了,人民监督员会被当作是检察机关为自己“面上”的需要而购置了一支鼓乐班子。为此,为了充分彰显人民监督员监督的公正性,增强监督的公信度,就必须保证人民监督员开展工作所需办公场所和经费的独立性。

(二)规范和完善人民监督员监督程序是进行相关立法的实质问题

“没有程序正义,就没有实体正义。”具体到人民监督员制度中,如果没有规范的、具有可操作性的监督程序予以保障,则根本就谈不上监督的实效。人民监督员制度在实践中就其监督程序的操作而言,尚有诸多亟待规范和完善之处。

其一,关于“三类案件”的监督程序。首先,对于不服逮捕决定的监督中,根据《规则》第十八条的规定,犯罪嫌疑人不服逮捕决定的,在自告知之日起五日内向承办案件部门提出并附申辩理由后,承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门,由侦查监督部门另行指定承办人审查。维持原逮捕决定的,移送书面意见和相关材料至人民监督员办公室,做好接受监督的准备,从而启动人民监督员监督程序。其二,关于“五种情形”的监督程序。人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有应当立案而不立案或不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的五种情形,可以提出意见并统一由人民监督员办公室收转材料,督促相关部门办理,并及时反馈处理意见。然而,《规定》的这一有关对“五种情形”的监督规定是将人民监督员制度定格在人民监督员的诞生、任免是由检察机关决定的基础之上,人民监督员欠缺相对独立性,导致人民监督员对上述五种情形的监督缺乏着力点和监督力度。因此我们认为,在进行对人民监督员的相关立法中,如何规范和完善人民监督员对五种情形实行有效监督机制,也是一个摆在面上的亟待解决的问题。为此,只有真正实现人民监督员制度由系统内向系统外的转化,才是保障人民监督员独立、公正地进行监督的基础。

实践证明,人民监督员制度充分体现了我国宪法中的民主权原则,是查办职务犯罪工作中贯彻落实宪法赋予公民的监督权的具体举措,是在现行法制框架内的一种宪政实践的创举,符合宪法保障人权、促进民众参与司法的基本理念,是加强对检察工作监督、促进司法公正的重要举措。因此,随着该项制度的全面推行和深化,应当加强对该制度的成果总结和理论论证,并推动对该制度的立法工作,争取早日以法律的形式对此制度予以确认和规范。

作者简介:

霍轶东,山东省汶上县供电公司经理、高级工程师,汶上县人民检察院人民监督员。