南京大城管一年嬗变

吴玉岭

城管改革的方向更应当厘清行政权力的边界：什么应当管、什么不应当管、应当怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理与捍卫公民权利和保护弱势群体利益之间找到一个平衡点。2008年4月，南京市迈皋桥面街道城管执法人员打人录像被央视曝光；8月白下区管理对象因与城管发生矛盾，贴出“市容和狗不得入内”的标语，加上其他一些城管暴力执法事件，引发媒体广泛讨论，在全国闹得沸沸扬扬，“南京城管”一度成为媒体眼中的负面典型。

2008年12月，在全市解放思想大讨论中，南京市委、市政府决定，率先启动南京城市管理体制改革，成立由市长担任主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等23个涉及城管部门和各区县政府主要负责人为成员单位的城市管理委员会，并在后续几个月内，密集地采取了一系列改革措施。

2009年8月，随着大城管模式得到住建部的认可与力推，全国40多个城市先后赴南京学习考察。南京城管一跃走到了全国前列。

“一片树叶落下了，不管在哪里，

只要找一个部门就行了”

南京“大城管”是建立在城市基础功能定位之上的“城市综合管理”的机制。

从表现上看，大城管机制一方面大大地扩充了城管的内涵，扩张了城市管理的规模，从原本狭义的“城管”即市容局加城市执法局模式，延伸至具有相关职能的政府部门，变以往城管单个部门的“综合执法”为多个行政部门的“联合执法”或“分头执法”，占有更广泛的权力范围；另一方面，以当地最高级别的领导权限，扭转城管在整个行政架构中的边缘局面。新成立的由市长负总责的城市管理委员会，统筹各职能部门，实现城管的管理权与执行权的统一，实现了当地行政首长对城管的直接掌管，既解决了城管的归属问题，又预示着未来城管的权力会更大、效率将更高。按照南京市市容局局长张东毛的说法，城市管理委员会旨在对涉及城市管理的职能实施进一步整合，搭建“大城管”平台。以前在南京，“一片树叶落下多个部门管理”的尴尬，一直困扰着城市管理部门，“以后树叶落下了，不管在哪里，只要找一个部门就行了。”

表面上南京大城管看似大部门体制，不再由城管一家执法，而是由多家与基础设施和城市公共空间相关的部门一起组成一个“大城管”，共同解决城市管理难题。实质上，南京大城管是以转变政府职能为核心，在推进依法行政的同时，积极理顺各部门的职责关系，并着眼于稳妥推进未来的政府机构改革。南京大城管体制之大，更多地不是它的权力之“大”，而是它在推进政府职能转化基础上的服务之“大”。

同时，努力理顺“权利—权力”的法治关系，即权力对权利的尊重，尊重城市管理过程中权利的自主自治能力，公权力应给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间，除非不得已，尽可能少用慎用强制力。

比如，为了保障外来流动人口、无业人员及本地下岗再就业困难群众的基本生存权利，南京新市容条例明确提出摊点合法化，用“马路经济”缓解就业难题。而在先前的城管体制下，对流动商贩，城管只管理，一概不问被清理者之前的状况，更不理会被清理后他有无谋生的新路子。城管执法常常是直接抄没流动商贩的经营设备。在这样一个情绪高度对立的狭小空间里，双方都无退路可言，肢体冲突等极端事件频发，城管队员也因此成为众矢之的。在大城管体制下，对于这些无证小商贩的问题，改变以往的只“堵”不“疏”的执法思路，分门别类地予以解决。

诚然，城管改革的方向更应当厘清行政权力的边界：什么应当管、什么不应当管、应当怎么管、管理的手段如何，并在城市公共管理与捍卫公民权利和保护弱势群体利益之间找到一个平衡点。

“城市竞争力，很大程度

归结在城市管理的细节上”

时任南京市市长的蒋宏坤认为，城市之间竞争力的差距，很大程度上体现在城市管理的细节上，将大城管体制称为管理体制的大胆创新和探索构建大部委、大管理运行模式的尝试。

从组织架构上看，南京市成立了高位、综合的城市管理委员会，由市长任主任，分管副市长担任副主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等23个涉城管部门和各区县政府主要负责人为成员单位，搭建起高位指挥、高位组织、高位协调的管理平台。在原有58项行政处罚权的基础上，进一步扩大集中统一执法的权限和范畴，整合分散于市政、市容、房产、园林、交管等部门的城市管理职能，组建一支综合执法队伍，真正实现大城管相对集中处罚权范围。南京大城管体制建立起市、区、街(道)、居(委会)“两级政府、三级管理、四级网络”的工作体系，为理顺市区之间、市直相关部门之间、城市管理养护各行业之间的关系，为整合资源、凝聚合力、加强信息沟通、破解管理顽症提供了载体和组织保障。

从联动机制上看，凡涉及城管的全市性重大专项整治行动，均由城管办牵头，统一指挥调度各部门执法队伍，形成全市联动、齐抓共管的工作合力。以前那些各单位、各部门都可以管但又都管不好、管不到位的老大难问题，通过大城管平台的统一调度分配，往往能得到有效解决。大城管还整合职能资源，将环境建设工程与景观环境的美化、绿化、序化、亮化，以及市政设施等都纳入建设和管理统筹规划范畴，克服以往多头单一管理、重复建设、建管脱节的现象。市民以前遇到一些问题，常常要跑好多单位，而每家的热线电话各异，公安是110、122，市政是12319。今后市民再遇到类似问题，只需要拨大城管统一热线，由信息员进行责任分配，联系相应的主管部门，治安问题去找公安，市政设施被盗去找市政部门。

可以说，“数字化城管系统”是南京大城管改革另一个不容忽视的亮点。南京大城管的数字化系统以“万米网格”为单元，以数字城管为轴心，以“部件归口，事件属地”为问题信息处理流向，旨在快速发现问题，快速传输指挥，快速处置解决，实现持续“整洁、有序、优美、文明”的城市管理目标。各区县基本上都建成了投入不少于600万元的数字化城管系统，并在各部门建立了数字化终端。在划分万米网格的同时，各区县都挑选合格的门前三包协管员作为万米网格信息采集员。信息采集员按照万米网格划分，定人定位定时定事定责任，全天候全时空采集、跟踪问题信息，报送、反馈问题信息的处置结果，实现了城管信息的“零距离”畅通，较好地解决了“死角、盲点、误区”的难题。

“没有科学有效的城市

管理。就没有新南京”

南京大城管这一体制创新以转变政府职能为核心，以创新驱动为导向，以凝聚力量为手段，以提升城市管理效能为目的，着力在运作模式、管理方式、管理手段、管理考核等4个方面寻求突破。

在运作模式上，按照大城管的格局要求，市本级城管办负总责，各区成立相应管理机构，建立起市、区、街(办事处)、居(社区)“两级政府、三级管理、四级网络”的工作体系，实现了重心下移、以区为主和上级监督。

在管理方式上，既要市区联合，又要部门联手；既要垂直到底，又要横向到边；既要填补真空，又要不留死角。

在管理手段上，积极探索公安、司法对城市管理工作的依法保障机制，提升城市管理的权威性和强制性。

在管理考核上，做到任务目标明确，工作责任落实，考核评比严格，整改措施到位。大城管强化激励，推行城市长效综合管理保证金制度。按照要求，玄武、秦淮、鼓楼、下关等8个区每年分别缴纳100万元单位保证金，江宁、浦口、六合3个区和溧水、高淳2个县每年分别缴纳50万元单位保证金。各区县政府主要领导、分管领导各缴纳1万元个人保证金。考核低于80分，每1分扣5万。8月份城市长效综合管理讲评会上通报当月江南八区“大城管”模拟考核结果，下关、白下、秦淮三区城市管理保证金分别被扣35.1万、6.5万和0.4万。各项奖优罚劣措施都动真格。通过体制创新，整合力量，畅通信息，提升城市管理效能，攻克城管顽症，逐一破解管理难题。

(作者单位：南京理工大学知识产权学院)