六十年中国文化政策的演变与创新

蔡尚伟 杨吉华

新中国六十年来,我国的社会主义文化建设筚路蓝缕,取得了丰硕的成就。其中文化政策作为六十年文化建设的核心推动力量,功不可没。以史为鉴,反思六十年来文化政策(特别是从文化经济的角度)的得失,对于未来制定更加科学合理的中国文化政策、推动社会主义文化大发展大繁荣具有重大的意义。

改革开放前的文化政策(1949-1978年)

建国伊始,新民主主义革命尚未完成,当时的文化政策实行的是新民主主义社会的文化政策。当时,我国政治上实行的是新民主主义社会制度,经济上实行的则是一种在国家计划经济前提下承认民间和私有经济合法性的多元经济结构。因此,鼓励个人或企业从事文化经营是这一时期文化政策的内容之一。与此同时,对于国营文化单位,政府为缓解财政压力,采取积极支持其实行企业化运作的方式。

1952年底至1953年春,新民主主义社会如何向社会主义社会过渡的问题被提上议事日程,文化政策随之调整:一方面,党的私营经济政策逐步从利用、限制发展为利用、限制、改造,反映到文化领域,对于个人和私营企业从事文化经营,政策也由以往的鼓励逐渐收紧,转变为加强管理,进行社会主义改造。公私合营的社会主义改造壮大了国营文化单位的实力,然而,公私合营后管理水平低下也一度困扰着国营文化企业,为此,国家连续出台政策要求国营文化企业加强企业管理,提高管理水平。1954年8月中宣部下达《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》,明确规定新闻出版企业要提高经营管理水平。

新民主主义社会时期,私营文化机构的短暂存在以及国营文化单位的企业化经营探索使得新中国的文化经济有了一定的发展,但频频出现的文艺问题政治化的倾向也使新中国的文化发展蒙上了一层阴影。1951年对《武训传》的批判、1954-1955年对俞平伯、胡风、胡适的三大批判,在限制文艺学术自由的同时,某种程度上也阻碍了文化经济的探索。如1951年关于《武训传》的错误批判之后,到1952年底,中国民营电影即全部消失。可喜的是,中共中央迅速意识到了这一问题,1956年毛泽东在中央政治局扩大会议上提出“百花齐放,百家争鸣”的方针,实行“艺术问题上的百花齐放,学术问题上的百家争鸣”,中国文化发展又迎来了一个短暂的高潮。当年10月,文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体。然而好景不长,随着计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这些探索迅速夭折。此后,中国的文化单位完全被纳入计划经济的体制内,成为依靠财政拨款的事业单位,文化经济政策的探索也宣告终止。其后“文革”十年浩劫,文化经济思想被认为是资产阶级思想横遭批判,相关文化政策的制定更无从谈起。尽管如此,计划经济时期文化经济政策的初步探索,仍然为以后市场化、产业化阶段的文化政策制定积累了无比宝贵的经验。

文化市场酝酿期的文化政策(1978-1988年)

“文革”结束后,吸取以往经验教训,党中央开始对文化政策进行积极调整。1979年10月,邓小平在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的祝词中突破了“文艺为政治服务”的局限,发展了文艺为人民服务的思想,重新提出了“文艺为人民服务、为社会主义服务”的方向。在这一方针指引下,我国文化事业出现了复苏和空前繁荣。

而随着我国经济体制改革拉开序幕,我国文化的经济属性也开始得到承认。在1985年国务院转发国家统计局的《关于建立第三产业统计的报告》中,文化艺术作为第三产业的一个组成部分被列入国民生产统计的项目,这事实上已经确认了文化艺术的商品属性和产业属性。

尽管如此,计划经济体制的惯性不是那么容易就打破的。改革开放初期,文化事业的大多数领域还都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,文化还属事业范畴,没有赋予“产业”地位,虽然其经济属性已经显现,一些与意识形态关系不密切的部分行业,如大众娱乐业、广告业、文化制造业等出现了产业化、市场化的趋势,但文化单位中计划经济色彩仍旧浓厚,文化的“市场化”步伐仍未大幅迈开。这一时期,文化政策的基本取向体现为计划和管制,国家仅出台少数政策放松了对文化外围行业的限制。1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告;1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地、有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,为了加强对这些文化单位的管理,国家又相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》、《关于改进舞会管理问题的通知》、《广告管理条例》等政策文件,当然这同时为开启文化市场起到了铺垫作用。

文化市场全面推进时期的文化政策(1988-2002年)

这一阶段见证了文化“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,再到中共十六大上明确提出发展文化产业,我国文化市场进入全面推进时期,文化产业初步觉醒并迈开了建构其合法性的步伐,文化政策的基本取向体现为引导、培育,建构、规范。

1988年,文化部、国家工商局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;1989年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》,1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。

1998年以后,文化领域在“市场化”的基础上开始“产业化”进程,文化的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。我国越来越注重建构文化产业的合法性。1998年8月,文化部文化产业司成立,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。两个月后,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于通过依附于国家文化体制改革和脱离文化事业的“阴影笼罩”而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

在建构文化产业合法性的同时,国家也在推进文化产业法治建设,规范文化产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化产业管理,为文化产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

文化产业合法化发展时期的文化政策(2003-2008年)

加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进、文化生产力进一步释放、文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励、扶持、平衡。这一阶段,我国的文化政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体。2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化产业既有理论依据,也有了现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》、《文化产品和服务出口指导目录》、《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。

其四,在发展文化产业同时,高度重视建设公共文化服务体系,兼顾公益性文化事业发展。2005年10月,中国共产党十六届五中全会《关于“十一五”规划的建议》中提出,“加大政府对文化事业的投入,逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”,2006年《政府工作报告》中,这一表述扩展为“深化文化体制改革,发展文化事业和文化产业。加强文化基础设施建设尤其是农村基层文化建设,完善公共文化服务体系。繁荣文学艺术、广播影视、新闻出版事业”。2007年《政府工作报告》就“逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系”做出具体要求:“突出抓好广播电视村村通工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程。继续建设一批国家重大文化工程。”2007年中共十七大代表大会强调,“深化文化体制改革,完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新的政策,营造有利于出精品、出人才、出效益的环境。坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径,加大投入力度,加强社区和乡村文化设施建设。”建设公共文化服务体系、发展公益性文化事业问题得到国家空前的重视,有力保障了公益性文化事业的发展。

文化产业纵深发展时期的文化政策(2009以来)

下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》、《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

社会主义文化发展离不开“政策市场”的支持,六十年来新中国文化政策制订经验是我国文化发展的宝贵财富,在如今“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化格局出现变动、我国文化体制改革向纵深发展的背景下,更要善于梳理和总结文化政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进社会主义文化大发展大繁荣!

(本文第一作者为四川大学广播电视研究所所长、四川大学文化产业研究中心主任)