甘肃省立法后评估的探索与思考——以甘肃省实施人防法办法评估为例

□ 李高协 王锡明 张丽伟

对地方性法规进行立法后评估，是地方人大为改进立法工作，提高立法质量，做出的一种新探索，采取的一种新形式。甘肃省人大常委会法工委对地方性法规的立法后评估工作非常重视，早在2004年就建立了法规跟踪评估制度。在随后的5年具体实践中，逐步探索了四种形式：一是2004年在有关业务部门的配合下，对《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省麦积山风景名胜区保护条例》进行了首次评估探索，并根据评估意见于2005年对《甘肃省农业机械管理条例》进行了修改；二是2005年、2006年分别委托西北师范大学政法学院、兰州商学院法学院对《甘肃省村务公开条例》《甘肃省消费者权益保护条例》《甘肃省促进个体私营经济发展条例》进行了评估；三是2005年参与了省测绘部门组织的《甘肃省测绘条例》的评估；四是2004年、2005年牵头组织有关部门参与国际合作，对涉及综合生态系统管理防治土地退化的《甘肃省农村能源建设管理条例》《甘肃省基本农田保护条例》等15件地方性法规和政府规章进行了全面评估，为地方性法规立法后评估积累了经验。

2009年，甘肃省人大常委会法工委在总结过去经验的基础上，对《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》（以下简称《人防法实施办法》）做了全面系统的评估。现将具体做法和几点思考加以介绍。

一、《人防法实施办法》立法后评估的基本做法

对《人防法实施办法》的评估我们从两个方面入手：一是对法规的执行情况通过问卷调查和专题调研的方式进行了绩效评估；二是对法规文本的质量进行量化评估分析。主要经历了前期准备、信息收集整理、评估分析形成报告、评估成果运用等四个阶段。

（一）前期准备阶段。为做好这次评估，我们选择了制定时间较早、已列入2009年立法调研计划的《甘肃省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》作为评估对象。评估对象确定以后，评估组在听取省人防办汇报、参考兄弟省市工作经验的基础上，拟订了立法后评估工作方案，确立了评估目的、评估内容、评估方式和评估步骤。精心设计了调查问卷，研究制订了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行）。

（二）信息收集整理阶段。为了获取客观准确的定量分析数据，我们采用了专题调研、问卷调查、网上征求意见等方式。选择兰州、白银等地进行了调研，听取了基层人防办对《人防法实施办法》执行情况的意见和建议，实地察看了一些人防工程和设施。委托兰州、白银等人防重点城市组织开展了《人防法实施办法》立法后评估问卷调查，向城建、规划、发改、国土、教育、宣传、物价等部门及学校、开发企业、建设单位和人大代表、城镇居民发放了调查问卷，发放和收回有效问卷共600份。同时，在甘肃人大网站上开辟了评估专栏，在网上进行了问卷调查，向社会公众了解《人防法实施办法》的实施情况和认知状况，访问量达2520人次。

（三）分析评估形成评估报告。我们把通过专题调研、问卷调查、网上征求意见等方式获得的信息，做了汇总分析，对《人防法实施办法》执行情况进行了绩效评估。在此基础上，按照《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行），对《人防法实施办法》逐条进行了分析，从立法条件、目的和依据，法制统一，制度设计和权力配置，地方特色，可操作性，技术规范，公众参与，法规的现实适应性等方面，对法规本身做了打分式的量化评估。设计总分为100分，《人防法实施办法》最后得分78分。期间，先后两次召开座谈会，邀请省人大常委会部分立法顾问和省人防办、省政府法制办的有关人员，对《人防法实施办法》的立法质量、实施效果、存在问题和评估标准、方法、报告等进行了分析、讨论。经多次修改后，形成了评估报告。

（四）评估成果的运用。在评估成果的运用上，我们做了以下几点：一是积极争取落实报告提出的“尽快对法规进行修订”的建议，通过努力，《人防法实施办法》的修改项目已列入2010年立法计划。二是评估报告以常委会送阅件的形式印发省人大、省政府及相关部门，为领导决策人防事业提供参考依据。三是将评估报告在甘肃人大网站上予以公布，让社会各界了解立法后评估，关注立法质量，并接受社会监督。四是对评估中发现的执法中存在的问题，反馈给省人防办公室，敦请他们在工作上予以改进。五是对报告提出的法规修改建议，反馈给省政府法制办和省人防办，作为他们修改法规的参考依据。六是计划把评估报告作为立法参阅件印发常委会会议，在常委会审议《人防法实施办法》修正案时，供常委会组成人员参考。

二、对立法后评估标准的探索

科学、客观、具有可操作性的评估标准，是评估工作的有力保证，直接决定着评估的方向和评估结论是否科学和符合实际。目前，立法后评估还没有一个科学、规范的评估标准。我们在实践中，着重从法规实施情况的绩效评估和法规文本质量量化评估两个方面进行了探索。

甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准（试行）

一是对《人防法实施办法》执行情况进行绩效评估。通过专题调研、问卷调查等方式，运用比较分析的方法，对法规实施前后总体情况进行了对比和陈述，也基本上是一个概况式、定性化的粗放评估。由于多种因素制约，没有进行成本效益分析和更科学的绩效评估。二是对法规的文本质量采取量化打分的办法进行评估。我们借鉴《全球环境基金防治土地退化法律质量评估要素》和重庆市人大法制委原主任委员俞荣根编写的《地方立法后评估研究》中的方法，结合甘肃省实际，制订了《甘肃省地方性法规立法后评估要素计分标准》（试行），从8个方面39个要素对法规进行了打分，对法规文本质量进行了量化评估（具体评估要素计分标准见附表）。

三、改进和完善立法后评估工作的几点思考

立法后评估在我国的实践时间尚不长,相关的统一规范也未形成。目前，立法后评估的程序、方法、标准等关键问题都处在探索阶段，为了进一步改进和完善地方人大的立法后评估工作，我们的思考建议是：

第一，建议全国人大常委会法工委在开展立法后评估试点和总结地方人大立法后评估工作经验的基础上，研究制订科学、规范、可操作的立法后评估程序、标准，在实践中不断加以完善，使地方人大立法后评估工作逐步走向规范化、制度化。地方人大今后应在法规的成本效益分析、绩效评估的量化方法上先行先试。

第二，立法后评估要坚持开门评估。立法后评估作为立法后续工作，在参与对象上，应当具有广泛性和民主性。人大常委会及其工作机构、人大专门委员会、政府相关部门、科研院所、社会组织等都可以组织或者参与评估。评估可以由一个单位牵头，也可由几个单位共同组成联合评估组，对选择的法规进行评估。同时，要鼓励和支持社会力量如高校、科研院所建立评估机构，把立法后评估作为研究课题，独立开展评估工作，更好地体现评估的专业性和客观性；也可以采用委托评估的方式，委托有关机构进行评估，促进立法与社会的良性互动，保证立法后评估的有效性和客观性。无论采用哪种评估的组织形式和评估方法，都要广泛吸收社会力量参与立法后评估工作，特别注重发挥人大代表、政协委员、专家学者及管理相对人在评估中的作用。此外，还要学习借鉴国外开展法规绩效评估的经验。

第三，科学地选择评估对象。立法后评估应该选择什么样的法规进行评估？应该选择多少法规进行评估？这是开展立法后评估首先要考虑的问题。我们的体会是，在选择评估对象时应采取先易后难，由简到繁的办法，在摸索出经验后再对调整社会关系较为复杂的法规进行评估。本着“宜少不宜多”和“单项法规为主、领域法为辅”的原则，每年选择1～2件进行评估。评估对象的选择依据主要是：（1）人大代表或政协委员提出法规修改的议案或建议的；（2）制定时间较早，没有经过系统修改，已明显不适应社会、经济形势发展变化的；（3）执法部门在法规实施中，发现存在这样那样的问题，提出修改和评估要求的；（4）公民、法人和其他组织提出审查意见的。

第四，要重视评估成果的转化应用。评估是手段不是目的，目的是通过评估成果的转化，促进和提高立法质量。要通过多种方式，宣传和扩大评估影响，促进评估成果的转化应用。要充分运用评估结果，把评估结果作为立法决策的依据，及时启动法规的立改废程序；要增强评估结果对修改完善地方性法规的指引作用，可以把评估报告印发法制委和常委会组成人员，作为审议法规时的参考依据；要充分发挥评估成果对法规实施的矫正作用，对执法中存在的问题，督促法规实施机关按评估结果提出的建议，及时制定相关政策、采取有力措施，切实改进工作；通过立法后评估发现的立法中存在的共性问题，在今后的立法工作中扬长避短，从而改进和加强立法工作。

第五，在立法后评估中，要注重三个结合。一是执法检查与评估相结合。二者各有侧重，但工作内容互有交叉。通过执法检查可以发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议，通过立法评估也可以为执法检查工作提供参考。二是法规修改与评估相结合。对一些重点修改的法规，应做到先评估后修改，通过评估发现法规的缺陷，根据评估结果再对法规进行修改。三是静态文本质量评估与动态实施效果评估相结合。立法后评估就是对法规的实施绩效进行分析评价，对法规中所设计的制度进行评判，并针对法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮，静态文本质量与动态实施效果评估二者缺一不可。