土地开发整理项目绩效评价研究——以河北省为例

王红雷，王秀茹，刘 曦，杨 健，孙 艳，周文渊

（北京林业大学水土保持学院，教育部水土保持与荒漠化防治重点实验室，北京 100083）

1 土地开发整理项目绩效评价的内涵

土地开发整理项目（以下简称“项目”）绩效评价是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，在项目实施后的一段时间内，为衡量项目的真实效益，指导后期项目的顺利开展，对项目综合效益进行的科学分析和评价活动[1]。从业务绩效、财务绩效、效益绩效三个方面对项目实施评价，三者相互联系、相互制约，共同构成土地开发整理项目绩效的评价内容。

1.1 业务绩效

业务绩效是考察项目资料完备性、绩效目标完成程度、组织管理水平。根据土地开发整理项目相关标准和规范，分析项目完成的实物工作量、及时性等方面的实现程度；评价项目的实用性及项目完成后产生的绩效及与预期目标的偏差程度。

1.2 财务绩效

财务绩效主要是考察项目实施过程中预算执行情况及财务管理状况，通过评价进一步完善财务管理，确保专项资金能得到有效使用。根据预算执行情况分析资金管理合法性、资金管理规范性、资金使用的合理性、预算资金到位情况、配套资金筹措能力。

1.3 效益绩效

效益绩效主要是分析经济效益及社会效益。经济效益主要是分析土地开发整理项目资金使用的效果，反映资金的投入产出比较效益。社会效益主要是反应公众对项目实施后的满意度等。

2 土地开发整理项目绩效评价的基本思路及指标体系

2.1 土地开发整理项目绩效评价理论基础

2.1.1 层次分析法 把系统各因素之间的隶属关系从高到低排成若干层次，并建立不同层次元素之间的相互关系，根据对一定客观现实的判断，利用数学方法，确定每一层次全部元素相对重要性次序权重，通过排序结果对问题进行分析和决策。该方法是对非定量事件进行定量分析的有效方法，并广泛应用于管理评价等方面[2-3]。本研究运用层次分析法确定评价指标权重。

2.1.2 多层次模糊综合评价的原理与模型 项目绩效评价是一个比较典型的涉及到多因素多指标的综合判断问题。而许多难以定量的指标都是根据专家们的经验主观判断确定的，这种评价还存在着结论的模糊性。如土地开发整理实施的好还是不好，往往是不能用一个具体的点值来表现的，只能用一个数值区域来表示，因而其评价结果具有模糊[1,4]。本研究选择运用系统工程、模糊数学、层次分析的有关理论原理，结合河北省土地开发整理项目的实际，建立多层次模糊综合评价模型来评价土地开发整理项目的绩效，得出比较客观的土地开发整理项目的绩效评价结论。

2.2 土地开发整理项目绩效评价基本思路

河北省是重要的粮、棉、油产区，盛产小麦、玉米、棉花、花生等，水热条件相对较好，农业较为发达，是华北平原地区土地开发整理的主要实施区域。该区域土地利用存在旱地多，水浇地和中低产田比重大，灌溉保障水平低等特点。土地整理的目标主要表现为：改善生态环境，提高耕地质量，改善农业生产条件；增加有效耕地面积，优化水土资源配置。

通过对河北省土地开发整理项目自然条件、土地利用现状特征及工程属性进行分析研究，确定项目评价体系（图1）。结合项目绩效评价的内涵，明确绩效评价内容，选取统一的评价标准，运用一定的评价方法，得出评价结果与确定的目标和模式，再进行对比分析。综合评判项目工程完成质量和实际治理效果，以此反映项目的业务、财务、生态、经济及社会绩效，通过专家打分，确定项目评价等级；并针对项目实施过程中存在的一些问题，提出对应的措施。

图1 土地开发整理项目绩效评价基本思路

2.3 土地开发整理项目绩效评价指标体系的构建

依据土地开发整理项目的特性及财务管理情况确定评价指标，运用层次分析法确定各项指标权重，构造判断矩阵；依据原始数据的标准化值以及准则层对方案层的权重，计算方案层中各个指标的综合评价值；然后通过方案层中各因素的评价值和对总目标的权重，计算总目标最终评价值，通过对项目建设内容的统计分析，确定业务绩效、财务绩效及效益绩效评价的二级、三级及四级评价指标（表1）。实施内容完成任务量及完成质量主要考核项目设计工程量与实际完成量对比情况，通过内业和现场综合评价，多位专家分别打分，给出评分值。

各指标量化计算方法如下：

（1）农民年纯收入增加率（%）=100×（整理后农民年纯收入－整理前农民年纯收入）/整理前农民年纯收入；

（2）单位面积项目区总产值增加率（%）=100×（整理后单位面积项目区总产值－整理前单位面积项目区总产值）/整理前单位面积项目区总产值；

（3）每万元投资新增耕地数量=项目区新增耕地总面积/项目总投资；

（4）土地利用率增量（%）=100×（整理后已利用土地面积－整理前已利用土地面积）/土地总面积；

（5）人均耕地面积增量（%）=100×（整理后人均耕地面积－整理前人均耕地面积）/整理前人均耕地面积；

（6）项目区年均总产值增量（%）=100×（整理后项目区年均总产值－整理前项目区年均总产值）/整理前项目区年均总产值；

（7）耕地面积增量（%）=100×（整理后的耕地面积－整理前的耕地面积）/整理前的耕地面积；

（8）土地垦殖率增量（%）=100×（整理后土地垦殖面积-整理前土地垦殖面积）/项目区土地总面积；

（9）植被覆盖提高率（%）=100×[（整理后可保证灌溉的耕地面积/整理后耕地总面积）－（整理前可保证灌溉的耕地面积/整理前耕地总面积）]；

（10）防护林保护率（%）=100×（整理后防护林保护面积－整理前防护林保护面积）/项目区总面积。

3 土地开发整理项目绩效评价的方法及技术路线

3.1 评价方法

土地开发整理项目绩效评价方法分为两种：一是项目实施完成后，对项目运行的结果进行绩效评价；二是在项目实施过程中对工作周期较长的项目，因管理工作需要，对项目进度、阶段性目标完成等情况进行的实施过程绩效评价；三是对未开工项目督促项目单位写出承诺措施。

表1 土地开发整理项目绩效评价指标体系

考虑到已竣工项目、在建项目存在时效性的差异，获取分值以及等级界域值是不同的：已竣工项目满分为100分，在建项目满分为90分，因在建项目的效益绩效还未产生效益，所以效益绩效指标不计入评价中。已竣工项目和在建项目的分级界域值和评定等级见表2。

对未开工项目，审阅项目可行性研究以及规划设计报告时，只给出建议，不予打分，由项目承担单位提出未开工的原因，并要求采取书面承诺措施（开工及竣工日期）。书面承诺措施中要有项目承担单位领导签字并加盖公章。

表2 已竣工项目和在建项目评定等级

3.2 技术路线

项目绩效评价分为内业资料审查评价和施工现场评价两部分。

（1）内业资料审查评价：主要是对项目从立项、可行性研究报告、规划设计、质量管理体系构建、招投标，到野外施工与检查的监理报告、竣工报告、财务预决算、设计变更等各种技术、财务资料进行审查评价。

（2）施工现场评价：主要是根据项目实施进展情况，对已开工实施过半的项目，按照设计方案到现场对已竣工程的数量、质量、效果、设计变更等情况进行核实。

（3）根据审阅相关资料和现场评价情况，专家依据项目绩效评价的有关规定，对项目总体情况进行科学、客观地分析评价，按照项目绩效评价方法规定的指标体系提取评价指标数据，填写综合评价意见，对项目进行量化评分，形成项目绩效评价的初步意见。

（4）根据绩效评价的初步意见，专家组集体讨论，填写项目绩效评价相关数据，确定各分项指标分值和评价等级，获取项目绩效评价综合评价成果。图2为土地开发整理项目绩效评价技术路线图。

3.3 河北省2009年土地开发整理项目绩效初步评价

本研究从绩效评价的基础理论出发，以河北省2009年度开展的210个项目绩效评价研究为基础，分析了绩效评价的内容，针对土地开发整理项目的特性，利用层次分析法、多层次模糊综合评价原理与模型，构建了土地开发整理项目绩效评价指标体系，提出了绩效评价技术路线，构建了绩效评价指标体系，评价结果见表3。

图2 土地开发整理项目绩效评价技术路线

表3 河北省2009年度土地开发整理复垦项目绩效评价结果

4 讨论

绩效评价工作是一项全新的工作，涉及面广，没有比较成熟的成果可借鉴，无论是项目绩效评价的组织实施，还是评价指标体系以及权重分值的设置，都处于探索阶段，有很多问题需要深入调查研究、分析探讨、理顺规范，还需进一步完善绩效评价工作体系及方法。

[1] 展 炜，何立恒，金晓斌等.基于模糊综合评价的土地整理项目绩效评价 [J].南京林业大学学报（自然科学版），2009，33（2）：145-148.

[2]张 婧，尹 斌.矿产资源开发整合绩效评价指标体系初探[J].矿产保护与利用，2008，（5）：1-4.

[3] 黄 纯，朱红梅，周 密，等.长沙市芙蓉区土地集约利用评价系统建设与应用[J].湖南农业科学，2010，（1）：49-53.

[4] 梁保松，曹殿立.模糊数学及其应用 [M].北京：科学出版社，2007.