完善水利管理单位财务内部控制的措施

孙劲松

一、当前水利管理单位内部控制方面存在的主要问题

经过近年来国家在财税管理体制方面的改革、各种规章制度的完善和财政主管部门、水利管理单位内部的不懈努力，水利管理单位内部控制制度总的来说是好的，基本上适应了经济社会的快速发展而引起的对水利管理单位内部控制的各种挑战。但随着经济社会的持续快速发展，新的情况、新的问题不断出现，内部控制的这种适应性往往是比较被动的，仍存在一些不容忽视的问题。

（一）水利管理单位虽有企业管理的性质，但其内部控制机制并不像一般企业那样灵活，会计人员系统学习过专业技术知识的比较少，许多人对内部控制由片面的理解，认为所谓会计监督就是“照章办事”，就是“挑毛病”“找别人的事”，是一件得罪人的事，所以执行起来就比较滞后。

（二）水利管理单位的性质属于事业单位，当前水利管理单位用一般财经规章制度代替内部控制制度的一些专项经费管理制度的现象比较普遍，仅就其开支范围标准加以限制，它只能规定财政资金使用的方向，并不能解决单位资金使用的安全性。

（三）相当一部分人包括管理者认为水利管理单位经济业务简单，运转环节少，没有什么复杂业务，只需要用老实可靠的人，一切都万事大吉了。同时内部控制制度没有与业绩考核挂钩，缺乏一定约束力。业绩考核作为引导单位行为的手段，在单位管理中发挥着巨大的作用。目前事业单位忽视了这一点，往往内部会计控制制度没有与考核挂钩，形成了一种只注重考核，不重视内部会计控制的做法。重大事项决策和执行程序有一定随意性，部门预算在实际执行中约束力度不够。其主要原因是事业单位强调上下级行政关系，忽略不核算经济效益而用经验代替内部控制制度。

（四）目前，水利管理单位内部会计控制制度的内部监督和评价机制没有很好的建立，缺乏统一的标准和体系，致使检查监督和评价都流于形式，效果不理想。如对不相容职务相互分离控制原则，制衡机制不健全，缺乏对决策层的约束监督，缺乏部门之间、岗位之间的相互制衡。然而在实际工作中，还有个别单位没有将不相容职务相互分离，记账人员、保管人员、经济任务决策人员及经办人员没有设置专人专岗，存在出纳兼复核、采购兼保管等违规现象，重大事项决策和执行也没有很好地实行分离制约制度。可见，缺乏应有的监督机制，任何严密的内部会计控制系统都难以发挥其作用。

二、完善水利内部控制制度的主要措施

为进一步规范水利管理单位的内部控制管理，节约使用资金，提高资产的使用效益，应从以下方面着力加强和改进。

（一）将会计制度作为强有力的内控手段，不相容职务实行相互分离控制。会计的基本职能是反映和监督，监督和控制在本质上是一致的。制度应当约束单位内部涉及会计工作的所有人员，任何人都不得拥有超越会计制度的权利。内部会计制度应当涵盖会计工作的各项经济业务及相关岗位，并针对财务处理过程的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。会计控制应当保证单位涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分。坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间全责分明，相互制约、相互监督。不相容职务包括：授权批准与业务经办，业务经办与会计记录，会计记录与财产保管，业务经办淤积和检查，授权批准与监督检查等，对于不相容的职务如果不实行相互分离的措施，就容易发生舞弊等行为。比如，物资采购业务，批准进行采购与直接办理采购属于不相容的职务，如果则两个职务由同一个人担当，即出现该职工既有权决定采购什么，采购多少，又可以决定采购价格，采购时间的情况等，如果没有其它岗位会人员的监督，制约，就容易发生舞弊行为。

（二）明确单位内部各部门、各岗位权限、职责，严格实行授权批准制。单位在办理各项经济业务时，必须经过规定程序的授权批准。水利管理单位各级管理层及各科室职责权限必须划清，单位各级管理层必须在授权范围内行使职权，经办人也必须在授权范围内办理业务。

（三）严格预算控制，实行全过程、全方位预算控制管理。水利管理单位的部门预算既与国家财政预算相联系，又对单位全年财务收支有硬性约束。部门预算现在已经成为水利事业单位财务管理的重要制度，而且带有极大强制性和约束性。部门预算是事业单位特有的核心内控手段之一。水利管理单位资金定性为财政资金，也就是说，事业单位收支的依据是经过批准的预算，预算规定了单位支出方向和支出规模水平，所以预算内部控制不可缺少的手段。部门预算必须形成一套严格的程序和系统。预算控制的主要环节有：（1）确定预算的项目，标准和程序；（2）编制和审定预算；（3）预算指标的下达和责任人的落实；（4）预算执行的授权；（5）预算执行过程的监督；（6）预算差异的分析和调整；（7）预算业绩的考核和调整。

（四）把集体决策明确作为内部控制的手段。重要事项决策是上级或法律赋予单位领导人的权利，即单位领导人的职务行为。内控制度要求，每一种权利都要接受纵向制约（如单位内部上下级之间），同时也要受到横向制约（如单位领导班子成员之间）。集体决策是横向制约的重要手段。在实际操作中，不一定每件事都必须集体决策，可以按照重要性原则规定一个起点，对于金额起点以下的经济决策事项实行，其他事项可以用其他方法控制。

（五）建立相对独立的内部审计机构，充分发挥其监督作用。单位内部审计机构独立性的缺失，是造成内部控制制度执行不力的主要原因，因此，在单位内部应建立一个相对独立的内部审计机构，有效地行使其监督权。将内部审计工作的重点，在时间上从事后审计转向事中、事前审计；将从查处违规违纪审计转向内控制度审计和绩效审计，理顺资金运行管理机制。对本单位的财务收支及其经济活动的合法性、合规性和有效性进行审核，提出意见和建议，发挥内部审计的监督作用，使内部控制和内部监督达到有章可循、有据可查的要求，充分发挥内部监督在日常工作全过程的控制作用。同时要保障审计人员依法行使职能，保证会计信息真实可靠，强化单位领导人在审计工作中的法律责任，必须保证审计资料合法、真实、完整，对那些违反《中华人民共和国审计法》的当事人、责任人，应当做到有法必依、执法必严、违法必究，对不坚持原则、玩忽职守的审计人员调离工作岗位，以确保审计信息的真实性、准确性。

（六）财产保全控制。一是只严格限制无关人员对只产的直接接触，只有经过授权批准的人员才能解除该资产。限制接近包括对资产本身的接触和通过文件批准方式对资产使用或分配的间接接触。一般货币资金、有价证券、存货等变现能力强的资产必须限制无关人员的直接接触。二是定期对实物资产进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行比较。盘点结果与会计纪录如不一致，可能说明资产管理上出现错误、浪费、损失或其它不正常现象，应当分析原因、查明责任、完善管理制度。三是妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免纪录受损、被盗、被毁。对重要的文件资料，应当留有备份、以便在遭受意外损失或毁坏时重新恢复，这在计算机条件处理下尤为重要。四是通过对资产投保（如火灾险、责任险等险种），使资产增加受损后的补偿机会，从而保证资产的安全。

（七）电子信息技术控制。随着科技发展，电子技术已广泛运用于水利管理单位。电子信息技术控制的内容包括两个方面：一是实现内部控制手段的电子信息化，尽可能的减少和消除人为操纵的因素，变人工管理、人工控制微计算机、网络管理和控制。二是对电子信息系统的控制，具体的讲，既要加强对系统开发、维护人员的控制，还要加强对数据和文字输入、输出、保存等有关人控制，保障电子信息系统及网络的安全。