环境监理在行政执法中的职责

永安市环保局 张美缎



环境监理在行政执法中的职责

永安市环保局 张美缎

阐述了环境监理在行政执法中的职责，并对环境监测与环境监理工作之间的关系进行了探讨。

环境监理 环境监测 行政执法 职责

我国环境监理工作从1991年起步。环境监理是受当地环保局委托依法对环保法律法规和环境管理制度的执行情况进行监督检查的执法机构，环境监理在环境监督管理中发挥了积极作用。本文就环境监理在现场执法中正确履行环境监测职责等问题进行了探讨。

1 环境监测的法定地位

环境监测是运用现代科学技术方法进行定性、定量测定环境污染因子及其它有害人体健康的环境变化，分析其影响过程与程度的科学活动。环境监测的本质是环境质量数据的测取、解释和运用。它的基本内容包括了布点、采样、分析测试、数据处理和综合分析评价等技术以及对监测活动的一系列科学管理。

环境监测是政府行为。应用监测技术手段对一切违反环境法律、行政规章和管理制度的行为进行技术监督，它是为环境执法提供科学“举证”的过程。环境监测为环境管理服务，为环境管理提供技术支持，为环境执法服务。

环境监测站是履行环境技术监督职能，是环境执法中法定“举证”的资格单位，也是法定的环境技术仲裁机构、技术鉴定机构。为此，环境监测站要对所监测的数据及鉴定结果负法律责任。环保局下达所属监测站对污染源排污状况进行监督性监测是带有强制性的，其监测数据是证明排污单位排放污染物及环境执法的重要法定依据之一。建设项目“三同时”及治理设施的竣工验收监测，必须由法定的监测机构负责实施。

环境管理必须依靠环境监测，而环境监测必须为环境管理服务和为改善环境质量服务，这是环境监测的基本方针。

环境监理站依法征收排污费数额，其主要依据是监测站对排污单位所排放污染物的实测数据。它是排污单位所排放污染物状况的证据。

在查处环境污染事故中，省辖市以上环保局所属监测站是该行政区域内重大环境污染事故法定技术仲裁机构，环境监测站所出具的监测数据和资料是作为认定重大环境污染事故责任的技术依据。在重大环境污染事故的案件刑事诉讼中，环境监测站所出具的数据和资料是以间接证据的身份参与刑事诉讼，并对其证据负法律责任。

在环保局立案查处的环境违法行为，需要进行环境监测时，应组织监测机构或经环保局确认的其它监测机构进行监测。由环境监测站出具的监测结果报告经环保局审查属实后，可作为查处环境违法行为的证据。

2 环境监理的职责

近年来，建设项目的规模越来越大，涉及的行业范围日益广泛，技术内容越来越复杂，单靠过去那种环境监察队伍人力有限的定期或不定期的现场监管抽查，已经难以适应当前的环境管理现状。因此，有必要强制性推行实施环境保护监理制度，通过对建设项目建设过程的环境保护及“三同时”措施的落实情况实施全过程监理，以进一步强化“三同时”制度。实施项目环境监理制度后，通过环境监理单位对项目建设过程的环境监理工作，控制施工阶段的环境污染和生态破坏，可使环境管理工作融入到整个项目实施过程中，变事后管理为过程管理，弥补项目在环保审批和竣工验收之间的薄弱环节，才能确保环评提出的各项环保措施在执行中不走样，在落实中不走空。

依据国家法律、法规，开展建设项目环境监理工作是环境监理的首要条件。

《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十六条：建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。第二十七条：在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形下，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。

《建设项目环境保护管理条例》第十七条：建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条：建设项目竣工环境保护验收条件是：（八）环境影响报告书（表）提出需对环境保护敏感点进行环境影响验证，对清洁生产进行指标考核，对施工期环境保护措施落实情况进行工程环境监理的，应按规定要求完成。

环境监理作为建设项目全过程环境管理不可缺少的重要环节，目的是将国家建设项目环境管理的法律、法规、标准规范和环境影响报告书及批复文件的相关要求，贯彻落实到建设项目设计施工中，确保建设周期施工现场、周围环境、污染物排放和生态保护，达到国家规定的标准和要求。

国家《标准化法》规定，“国家强制性标准，必须执行”。环境监理在履行职责时，必须遵守国家关于建设项目的标准和规范。国家建设项目标准规范有：《地面水环境质量标准》、《城市区域环境噪声标准》。还有国家监理标准规范，如《建设项目监理规定》等。在建设项目环境监理中，执行国家环境标准规范，实质是授予了环境监理国家法律意义上的“检查权”、“建议权”，而执行国家建设监理工作的标准规范，是授予环境监理具有国家法律意义的“直接强制执行权”。这样环境监理就有了真正意义的“检查权”、“建议权”、“强制执行权”，使环境监理工作手段合法而有实效。

所以，环境监理在履行职责过程中，国家标准规范是一把准确度良好的“标尺”，同时也是做好环境监理工作的基础和确保建设项目环境管理有效到位的有力保证措施。

环境监理人员不但要熟悉环境监理技术管理专业知识，更要熟悉建设项目与监理执法的法律知识，在日常的监理执法过程中，认真行使监理权，做到监理行为不违法。

环境监理在履行职责时，要成为科学性、规范化的执行者。环境监理的科学性由建设项目和环境监理要达到的目的决定。面对建设项目工程日趋庞大，环境日益复杂，功能、标准要求越来越高，环境保护新技术、新工艺、新设备、新材料不断涌现，参加建设的单位越来越多，污染影响风险日渐增加的情况下，只有采取科学的思想、理论、方法和手段去履行职责，用科学的态度和严谨的作风，方能开展创造性的工作。

各级环境监理站是受环保局的委托依法行使对辖区内单位或个人执行环境保护法规的情况进行现场监督、检查、取证，并按规定进行处理，环境监理站属环境执法机构。

环境监测站的监测数据和资料是为环境执法提供科学的“举证”，它在环境刑事诉讼、环境民事诉讼、环境行政处罚中作为证据。

由于环境监理站与当地“110”或政府公开电话联网，为了规范环境执法行为，环境监测站应与环境监理站联合值班，分工负责共同查处环境违规行为。

3 加大环境监理的现场采样

环境监测站在对污染源例行监督监测时，有时要连续采集多家单位的样品，大批样品要及时分析，其重点往往放在室内监测分析。环境监理人员对所辖区内重点污染源排污状况、污染防治设施的运行及排污单位的生产状况要比监测人员了解更为详细。监理站应发挥其优势，到现场监理时要改变一支笔、一张纸的现象，不仅要将现场情况记录在案，而且要行使环境监测的职责，携带采样器具，发现异常排污情况及时采样取证，送环境监测站分析。在一定程度上，增加环境监理现场工作量的同时能及时发现排污单位各种违法行为，以排污监测数据为依据，以环境法规为准绳进行处罚，这有利于对排污单位及污染治理设施的现场监理，有利于排污费的“依法、全面、足额、按时”征收，有利于加大环境执法力度。

4 环境监理要依靠环境监测

各级环境监测站和环境监理站是环境保护局的左右膀，环境监理站在环境执法中要依靠环境监测站的技术支持，环境监测站要积极为环境监理在执法过程中提供证据。环境监理站在对环境违法行为查处时必须由环境监测站提供“环境监测报告”作为证据的范围：不按国家规定缴纳排污费或超标排污费；未按规定进行污染物排放申报登记；违反建设项目环境保护管理规定；擅自拆除或闲置防治污染设施。

5 坚持服务与监督职能的统一

国家环境保护法律法规和国家建设项目监理法律法规，赋予了环境监理的两大职能：“服务”与“监督”，即建设单位委托环境监理单位，代表建设项目单位，在项目建设施工期内，对施工现场及周边环境，对施工、设计、设备材料各方，实行有效的企业环境管理行为，落实建设项目施工期各项环境保护措施，体现了“委托”与“被委托”的服务关系。同时，按照国家建设项目环境管理的规定，又有了履行监督建设项目单位及施工方，落实国家环境保护措施的职能。环境监理具有服务性职能，实质是一种针对单一服务对象的环境管理服务，工作主要方法是规划、控制、协调，主要任务是检查落实建设项目单位在计划期间内，将建设项目和环保设施同时建成，同时使用，体现建设项目良好的社会、经济、环境效益。

环境监理的服务性体现在：环境监理单位必须尊重建设项目单位的企业环境保护重大决策权、整体管理权、整体协调权、整体监督奖惩权。环境监理在建设项目整个施工期间，是利用自身的环保专业知识、经验、信息、技能和必要的验证、检测手段，为企业解决环境保护技术问题。环境监理单位还可以通过帮助企业制定环境保护管理制度、运行台账、操作规程等，提高企业的环境保护管理水平，为建设项目提供管理性服务。

环境监理履行“监督”职能，是国家建设项目环境管理法规规定与建设项目单位签定的委托环境监理合同授权而行使的，其作用是建立一种建设项目企业环境保护自我内在的约束机制，贯穿建设项目全过程，有效地规范项目建设参与各方的行为，最大限度地避免和减少建设项目对环境的影响。环境监理的“监督”职能既是国家建设项目环境管理规定中的建设项目建设期内“政府监管”的“间接体现”，又是建设项目单位所在地环境管理部门对建设项目的规范与要求的完全落实行为。

[1] 汪劲.中国环境执法的制约性因素及对策[J].世界环境,2010,（2）:18-20.

[2] 叶宏,胡颖铭.建设项目环境监理的地位和作用初议[J].四川环境,2010,29（2）:1-5.