行政立法在我国政治市场构建中的困境及对策

魏忠明,彭竞雄

(湖北工业大学经济与政法学院,湖北武汉430068)

在经济全球化、资源共享化和信息一体化的进程中政治市场"的观念也深入人心,尤其是在企业及其活动"的政治学视野下的研究中被越来越多的人所接受和认同,而国家政治、民族文化和社会管理则是构成政治市场"的重要组成部分,行政立法"当然也不例外.行政立法"自产生以来就一直在现代国家的政治活动中发挥着重要的作用,并且随着时代的发展而不断地赋予了新的形式和内容.

作为一种行之有效的立法方式,行政立法"是行政机关代表国家并以国家的名义制定人们行为的准则,是相对于作为代议机关的议会立法、人民代表大会立法的.行政立法"和议会立法"共同组成了一个有机的立法体系,在现代国家的法制建设中发挥着极其重要的作用,特别是在法律的操作层面上更加体现了时代特色:行政立法"所制定行政法规不仅在数量上超过了议会立法"所制定的法律,而且行政立法"所涉及的社会生活领域比议会立法"涉及的领域更为宽泛,行政立法"无论是从形式还是到内容更容易为广大社会成员所接受,在一定程度上甚至超过议会立法"的作用.然而,行政立法"一方面在理论上严重违背立法、行政、司法"三权分立与制衡的原则,另一方面在实践中却又确实发挥了不可否认的重要作用,本文力图从行政立法的由来、困境和对策这三个方面来阐述其存在的理由,从而为我国行政立法的健康发展提供理论参考,为企业政治学的学科建设提供实践模式,最终更好地促进我国的社会主义现代化建设.

1 行政立法的由来:存在即合理

作为与议会立法"、人民代表大会立法"相区别的行政立法"自形成之日起就引起了学术界极大争论,对其合法性"的关注则是争论的焦点.这里的合法性",并不是指行政立法"在法理意义合乎法律,而是指在哲理意义上合乎理性,即行政立法的产生和发展合乎人类社会向前发展的价值诉求.任何事物一经产生就必须经受对其合法性进行论证,这是该事物被承认而且在社会中取得存在资格所必须要做的事情.不同事物的合法性论证的逻辑过程是不同的,根据或理由也是不同的.在现代社会条件下,要追问和判断某一事物的合法性,首先要找出其赖以存在的理性条件,即这一事物的出现是否符合或改变了其所归属的某种思想体系或某种学说的性质;其次是找出其现实基础,包括这一事物形成的物质条件或理论条件是否已经具备,它的产生是否具备了现实必然性.目前大多数学者认为,行政立法就其性质而言,是一种从属法",[1]行政立法是国家行政机关依照宪法和法律的授权制定行政法规及规章的抽象行为",[2]具体分为职权立法和授权立法两种形式.凡是存在的都是合理的,凡是合理的都是存在的.行政立法"的逻辑历程为其合法性"作论证,行政立法"的发展境遇为其合法性"作辩护,行政立法"逐渐被学术界所接受,并在学术界的推动下继续向前发展.

现代意义上的国家要正常运转,必须具备三种最为基本的彼此分开的权力,即立法权、行政权和司法权.作为全体社会成员的代议机关,议会或人民代表大会自诞生之日起就天然地具有反映全体社会成员意志的立法权,如果这种立法权不能充分表达大多数成员的意愿,那么社会成员就会解散现存的代议机关选择另外一个代议机关来表达其意志.在代议机关的肯定下,国家的统治职能和管理职能通过政府来行使,作为行政机关的政府,其存在是以体现社会成员意志的行政权的履行来保证的,政府一旦形成就具有相对的独立性,就会按照自己的规则来运转.为了对政府的行为进行监督,为了保障社会正常的运转秩序,司法机关的产生就显得非常有必要,而司法权正是对司法机关的权力描述,司法机关通过对司法权的行使来充分发挥其监督的作用.

三权分立的思想由来已久,在亚里士多德那里就明确提出了具有议事机能、行政机能和审判机能的政体三要素论,后来洛克在此基础上提出了现代意义的三权分立的思想,并且强调作为最高权力的立法权是神圣的和不可侵犯的,而孟德斯鸠则明确地提出三权"应该由三个不同的部门来分别行使并相互牵制以保持权力的平衡.由此观之,三权分立的思想在理论上保证了立法权、行政权和司法权相互独立、相互制衡,并且在实践中通过资产阶级所建立的国家得以实现.在三权"中,立法权是最高权力,是主权的体现,专属于立法机关的,只有以社会合意为基础的民选代表机关才有权合法地行使立法权,行政机关和司法机关不得染指,只有这样,才能体现法律至上、权力制约和权利保障等现代法治的核心思想.

根据三权分立的思想,立法权、行政权和司法权由彼此分立、相互制衡的议会、政府和法院等三个不同部门分别行使,从而保证现代意义上的国家能够在一定的秩序下正常运转,最终促进人类社会的发展.然而随着现代经济的发展,这种三权分立的思想受到了挑战,具体表现为行政权的扩大,行政权向立法权扩张,行政机关代替立法机关行使一定的立法权,于是行政立法得以出现.因此,有的学者确证从理论上讲,立法权是归属于立法机关的,如果一个国家对国家权力做出合理的划分的话,立法权的行使主体是作为代议机关的国会、议会和人民代表大会,行政机关中只是代议机关制定的法律规范的执行者,然而随着社会的发展,行政管理事务愈来愈复杂,行政权出现了膨胀的趋势.即其所占的地盘越来越大,强度也越来越大,行政立法就是在行政权日益膨胀过程中出现的";[3]有的学者确证19世纪以来,大量社会问题出现,议会立法暴露出立法的局限性,而行政机关及其他组织具有担当立法任务的相对优势,因而,立法机关将部分立法权委托给行政机关及其他行政主体予以行使",[4]并且随着资本主义的发展,生产规模的扩大,完全依靠市场自发的作用进行调节的自由资本主义日益显示其难以解决根本的社会、经济问题的弊端,必须依靠国家干预来解决其本身难以解决的问题."[5]

2 行政立法的困境:二律背反

行政立法是行政机关代替立法机关行使一定的立法权,这是立法机关和行政机关各自发展逻辑的必然结果.立法权的行使,本来应该是专属于立法机关的,其权威性的领域是其他部门不能涉足其中的.然而,由于立法机关自身运作机制的原因导致立法机关不可能事无巨细关注所有的社会事务,更为重要的原因是因为社会事务的瞬息万变,而立法机关的反应相对滞后.立法机关为了克服这些不足,就必须寻找一种不同于自身的立法方式来弥补.作为传统行政权的行使者,为了实现社会安全和秩序,严格遵循三权分立的精神,奉行管得最少的政府就是最好的政府"的原则,在法律的范围内履行其行政权.行政机关在处理日常行政事务过程中需要一定的法律规范作为其行为的约束和指导,毕竟行政机关只是执行政策和体现法律意志的机关.但由于立法机关制定法律的非穷尽性和滞后性,行政机关在履行其职能时常常不得不面对大量的各种非预设性和紧急性的事件,行政立法的复杂性决定了它要坚持和遵守的原则不会是一个而是多个,单个原则都可能有其合理的范围,但不一定具有全局性、涵盖性,还需要借助相关的原则来弥补".[6]在原则性和灵活性相结合"的指导下行政机关逐渐形成一定的应对各种事件的能力,具体表现为根据相关法律的精神拥有一定的立法权.正如有的学者指出的那样,立法权从立法机关的专有武器到成为行政机关的主要武器的过程,也是行政权自身发展的过程".[7]

然而,行政机关的职能是通过一定的政府雇员的工作来实现的,政府雇员在工作过程中会以行政机关的名义形成一定的利益集团,并通过政府的寻租行为来满足自己利益集团的利益诉求.在行政立法的过程中,必然涉及行政主体和行政相对人,作为行政主体自然谋求行政权力不断扩展,其与行政相对人谋求自身利益最大化发生矛盾",[8]由于行政机关在行政立法过程中的绝对的主动地位和行政相对人的不对等的被动地位,在追求行政机关的利益诉求的过程中往往会以牺牲行政相对人的利益为代价,因为法律授权行政法律关系的行使国家权力的一方当事人来解释行政法律规范,同时让处于弱势地位的对方当事人即行政相对人来遵守这种解释,自然是不公平、不合理的".[9]

作为法律制定的一种行之有效的方式,行政立法所制定的规范与立法机关所制定的法律在本质上要具有一致性,同样必须充分表达广大社会成员的意志.因此,行政机关在行政立法的过程中,必须正确处理广大社会成员的利益取向与行政机关的利益诉求之间的关系,在确保广大社会成员的利益得以保全的前提下谋求自身利益的满足.因此,立法者的责任就在于对不同的利益加以取舍、平衡和协调,使立法反映大多数人的最大利益"[10]也是行政立法必须要遵从的根本原则.另外,法制的要义在于对权力和权利的分配,对公权力的运作进行有效规制和保障权利主体的合法权益,实现公平、正义、自由和秩序等价值目标".[5]

行政立法在理论层面具有两难的困境,在实践层面上也同样陷入了两难之中.在行政立法的实际操作中,效率与公正是回避不了的难题:为了追求行政机关的效率,就必须以丧失行政事务的公正为代价;为了体现行政事务的公正,就必须以牺牲行政机关的效率为前提.两难困境具体表现为一方面在于立法时立法者对该法所调整的社会关系缺乏科学而精细的调查研究,或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、经费及其他种种具体问题",[9]另一方面关于公众参与的程序规定得不够具体明确,有些大而无当,操作性不强".[11]

为了走出这一两难的困境,行政立法的价值就必须加以考虑,行政立法的价值是就行政立法的有用性而言的,它包括行政立法的用途和积极作用两大方面,即行政立法在什么样的基点上对谁发生作用以及发生作用的目标和行为取向",[5]行政立法的控制就必须发挥实效,而对行政立法的有效控制方式包括议会授权控制、法院司法审查控制和公众参与控制三种不同的方式,这三种控制方式必须贯彻民主参与的精神,民主参与的精神是一切法律得以存在和延续的前提和条件,并且法律的好坏只从法律的本身是无法得出正确答案的,只有适合实际情况的法律才是好的法律"[10],亚里士多德也认为良法"是指已经成立的法律获得普遍的服从,大家服从的法律本身又是制定得良好的法律.由此可见,民主参与机制对法律是极其重要的,作为法律产生的途径之一的行政立法也自然而然地离不开民主参与机制.

3 行政立法的对策:民主参与

行政立法已经成为世界各国的普遍现象,但行政机关相对于立法机关而言其民主正当性略显不足.立法机关是由选民组成,其立法权直接来自选民的委托,虽然立法机关的相对独立性可能会发生代表的意志与被代表的选民意志的背离,但是选民可以通过全民公决"的方式来矫正这种背离的趋向;而行政机关并非由选民组成,其立法权大多来自立法机关的授权,不是来自选民的直接授权,其立法的民主正当性也就有些先天不足.如果说公众参与对议会立法只起弥补不足从而使其更加完美的作用,那么公众参与对于行政立法来说则是起着不可或缺的基础性作用",[11]如果说立法权在立法机关那里是所有权和使用权的统一,那么立法权在行政机关这儿就只拥有使用权了,并且这个使用权只是立法机关暂时让渡的,在必要的时候立法机关会适时地收回使用权.行政机关的立法权毕竟不是来自人民的直接委托,而是一种转委托",[11]在一定的条件下还将长期使用,究其原因在于民主参与机制可以对行政立法的内容和形式双重保证.

行政立法的民主参与可以体现行政机关追求立法内容公正的要求.通过民主参与来协调行政主体与行政相对人的关系是行政立法过程中民主参与的重要内容,并且在不同的价值目标的指引下会突出地表现为不同的重点.如果行政立法追求公众利益,那么民主参与的内容以公共服务、公共权利保护为重点;如果行政立法追求个人利益和体现个人在社会生活中的价值,那么民主参与机制必将个人利益置于社会生活之前.这是由于尤其在市场经济条件下,利益分化和多元化是一种客观现实,如果没有畅通的信息渠道,行政机关或行政人员即使有公正的品质,也难以凭借主观愿望来表达和决定各种复杂的利益诉求、公正地协调和平衡各种利益".[11]在民主参与基础上的行政立法可以确保信息渠道的畅通,可以限制行政机关部门本位主义的扩张,可以表达社会成员的利益诉求,从而实现其立法的最终内容.

行政立法的民主参与可以满足行政机关提高立法程序效率的需求.行政立法是行政权发展到一定阶段的产物,也是立法权发展到一定阶段的产物,更是民主参与精神发展到一定阶段的产物.而这一定的阶段离不开社会生活的政治、经济和文化的发展水平,离不开具体的历史条件,在不同的历史条件下所产生的对行政立法的三种态度将在根本上制约着民主参与的具体形式.对行政立法的态度之一是无所谓,采取的是议会授权控制为主要特征的行政立法形式;态度之二是有效的限制,表现为以法院司法审查控制为主要特征的行政立法形式;态度之三是大力提倡,赋予行政机关充分的立法权从而确立行政主导地位为特征的行政立法形式.对行政立法三种不同的态度决定着三种不同特征的行政立法形式,但这些形式真正发挥其应有的作用,离不开行政立法程序的效率,而效率的提高则必须在民主参与的保证下才可能实现.

4 结论

正如有的学者所指出的那样,我国正由长期的人治转向法治,由长期的计划经济转向市场经济.在社会转型这一关键时期,逐步增强行政立法程序的民主性,切实提高行政立法质量,这是推进社会主义市场经济民主政治和法制行政的客观要求",[12]与此同时,我国是单一制的国家,立法权只有一个,归属于人民代表大会,经过半个多世纪的发展,在立法过程中形成了领导与群众相结合"的经验,并且毛泽东强调过去我们采用了这个方法,今后也要如此.一切重要的立法都要采用这个方法."①«毛泽东选集»第5卷.北京.人民出版社,1991年,P126.然而这个领导与群众相结合"的经验是有三个前提的,即社会关系比较简单利益比较单一、政府内部分工比较简单、党群干群关系比较简单、人民对党和政府的感情比较淳朴.目前,我国在正处于由计划经济向市场经济转变的过渡时期,新情况新问题层出不穷:如经济体制的改革带来了利益的多元化、出现了特殊利益的集团、企业活动在政治市场中的行为取向等,但是,中国是共产党领导下的社会主义国家,各种社会团体和社会组织虽然具有自己代表的特殊利益,但又有它们的共同利益,都拥护党的领导."[10]因此,为了保证人民民主,必须加强法制.必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而以改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变."②«邓小平文选»第 2卷.北京.人民出版社,1994年版,P146.

在总结我国行政立法的历史经验和借鉴他国现代经验的基础上,我国的民主参与不能仅仅停留在传统的群众路线上面,还必须制度化、法治化,还必须达到它的实质要求,这样才能避免走形式走过场,才能收到实效.因此,在行政权主导下的专家和利害关系人共同参与"的综合模式是我国行政立法的民主参与的有效选择,即通过行政立法权的主导地位确立行政立法的政治权威和归责机制,通过专家的参与消除行政官僚的利害关系的理性不足,通过利害关系人的参与增强行政立法的民主性和接受性",[13]让企业在政治市场中能够持续、稳定、健康地运转,最终有利于我国的社会主义现代法治的建设.

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