ISO质量管理体系在地方政府的实践

王小斌

(五邑大学管理学院,广东 江门 529020)

ISO质量管理体系在地方政府的实践

王小斌

(五邑大学管理学院,广东 江门 529020)

借鉴企业 ISO管理经验,实施 ISO质量管理体系是政府治理工具创新、行政管理标准化和建设服务型政府的需要。我国政府应加强宣传力度,更新观念,根据具体实际编制可行的质量体系文件,健全公众 ISO绩效评估制度,扩大公民的政治参与。

ISO;新公共管理;地方政府

采用私营企业经营管理的方法改革政府管理模式的可行性,已经被西方“新公共管理”改革的成功所证实。近年来我国一些地方政府,纷纷把ISO质量管理体系应用到政府行政管理活动中,为推进政府部门管理的制度化、规范化和程序化,树立廉洁、高效、低耗、一流服务的政府新形象,提供了新的有效途径。但大多数政府部门对建立和实施 ISO质量管理体系还比较陌生。本文将对政府部门导入 ISO质量管理体系需要注意的问题进行探讨。

一、地方政府实施 ISO质量管理体系的必要性

实施 ISO质量管理体系是政府治理工具创新的需要。党的十六大报告把改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列,作为今后我国政府改革的四大内容之一。当前我国行政改革主要集中在政府职能转变、机构精简、公务员人事改革等方面,这些措施在一定程度上缓解了社会压力,但未能从根本上解决经济发展与社会生活中各方面的利益需求,多年的政府机构改革始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈就是明证。在我国政治体制改革没有取得突破性进展的情况下,政府部门应该借助技术化变革手段,即采用新的政府治理工具来降低行政运行成本,提高政府服务质量。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一、管理方式落后,即缺乏管理方式方法的更新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济体制相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。[1]政府 ISO是地方政府寻求政治体制改革之外技术路径的有益尝试,是当代政府治理的工具创新。

实施 ISO质量管理体系是行政管理标准化的需要。在工业生产中,产品标准化是指为了适应全球复杂社会化生产的需要,对产品质量、规格、技术性能指标等方面规定的统一技术标准。行政管理标准化应是服务方式、流程、态度、效果的技术标准和规范的总和。虽然政府提供的公共产品具有非盈利性、难量化、弹性大等特点,但在行政服务中,一些业务如申请企业营业执照、报关、报税等,具有共同性和重复性特点,可通过规则来规范,从而提高办事的效能和效率。导入 ISO质量管理体系可把政府各项工作纳入质量管理体系控制范围,对每一个过程制定出程序文件,并通过编制工作文件把对每一项工作的责任主体、目的、完成时间、适用范围、工作职责、工作程序和相关记录都作出明确规定,可克服行政行为中的随意性、越级和渎职行为,有助于改变传统行政管理重结果、轻过程的现象。

实施 ISO质量管理体系是建设服务型政府的需要。建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府,已日益成为政府机关管理现代化的新趋势。服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建,以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[2]ISO9000:2000标准将“顾客”定义为“接受产品的组织或个人”,并称“顾客可以是组织内部的或外部的”。[3]按照这个定义,行政机关的顾客包括了上级机关、下级机关、内部平行各部门、行政相对人乃至整个社会。政府职能最重要的方面就是为顾客服务,这是政府设立的本质所在。但长期以来,这一核心职能在政府职能中体现与发挥得并不很充分。其中原因除了传统因素及意识形态等之外,政府没有—种有效的手段为公众提供服务也是—个重要原因。从技术层面上说,政府 ISO对于推进服务型政府建设,为公众提供更好的服务具有重要意义,有助其密切关注公众的需求和期望,并随着公众要求的不断变化和对公众要求理解的深入,不断进行质量改进,以持续满足乃至超越公众的要求。

二、地方政府实施 ISO质量管理中的问题

其一,政府 ISO理念未能深入民心。政策并不能自发地被接受,更不能自动地被执行。政策要得到顺利实施,首先就要让目标群体对政策有所理解,而要做到这一点就必须注意政策宣传。[4]政府 ISO目标群体有两个,一是政策的执行者,二是政策对象 (公众)。政策宣传不仅包括政策的宣布或公布,还包括制定者对目标群体的教育、说服和鼓动。一些政府部门在前期宣传准备工作没有做好的情况下就匆忙导入 ISO质量管理体系,必然导致两种后果:一是公务员对政府 ISO理念、知识一知半解,对其持怀疑甚至是抵触态度;二是公众对这种行为不知情、不理解,可能误认为搞“政绩工程”“形象工程”。

其二,ISO专业名词术语在政府中转换困难。政府机关面对的工作对象具有多样性和复杂性,而且不同的部门所处的工作环境、工作内容及其工作目标也不尽相同。ISO质量标准管理体系的原型是以企业管理为对象的,并没有现成的政府管理内容可套用。咨询公司的咨询师主要从事企业 ISO咨询,对政府管理工作并不熟悉,因此在术语选择、操作流程上仍按企业的一套标准来做。在 ISO质量管理体系的培训中,一些咨询公司也是简单地套用标准中的专业术语,把原本用在企业专业术语照搬照抄到课堂中,缺乏针对政府部门的具体情况进行优化工作,使得相关术语拗口、晦涩,不伦不类。

其三,“一刀切”模式忽视了部门公共服务特点。公共部门的质量管理不仅包括有形的公共物品也包括无形的公共服务。按照所提供公共服务的性质,政府机关可分为直接面对公众和非直接面对公众两种。前者包括执法部门、直接管理社会和经济运行的政府职能部门,如工商、税务、公安、消防、户籍、海关、商检、质监等;后者包括决策参谋部门,涉及党和国家机密和国家安全的核心、要害部门。一些地方政府部门在推行 ISO质量管理体系时,忽视了这两种服务部门的区别,对所有部门采取相同的要求和标准,有的甚至完全照搬企业质量管理的做法和标准。这对于决策参谋部门或涉及党和国家机密与国家安全的要害部门来说,注重以过程为导向的 ISO则不适合。

其四,ISO认证增加了行政成本。政府机构实行 ISO认证,就是将政府提供的公共产品和公共服务,按照国际标准的质量管理体系进行规范,并通过第三方认证机构对政府机构颁发书面保证书。当前质量认证通常由咨询公司审核。根据我国现行的《产品质量认证收费标准》,质量认证收费一般一项认证需几万甚至几十万元。因此,高额的认证资金在一定程度上增加了行政成本,甚至可能滋生腐败。[5]一些地方政府部门一旦通过质量认证便疏于管理,失去持续改进的动力,使得ISO证书“沦落”为宣传政府形象的工具,这也违背了政府 ISO的初衷。

三、地方政府 ISO质量管理体系的改进

其一,加大政府 ISO理念宣传力度。世界著名管理大师杜拉克指出:“当前社会不是一场技术,也不是软件、速度的革命,而是一场观念上的革命。”政府 ISO能否深入民心,首先面临的便是观念上的革新。ISO质量管理体系对一部分机关公务员来说还比较陌生,政府 ISO未能深入民心与地方政府推行 ISO宣传力度不够有密切关系。政府 ISO要得到顺利实施,需要通过宣传营造良好的氛围,让更多人理解、接受并应用它。

其二,编制可行的质量体系文件。GB/Z19034-2008对政府部门质量体系文件的编写只有统一的原则性要求,而没有提供具体做法,不同的部门应当根据实际情况进行设计。一方面由于政府提供的产品并不是某一合同或订单,另一方面由于各地政府的发展水平和技术条件差异较大,同国际先进水平相比有很大的差距。因此,我国各级政府制订质量目标时应充分考虑到不同部门的工作性质和特点,采取不同的标准和要求,一方面对每一项内容应规定出具体的标准,另一方面标准的制定应该有定量方面的规定。这样才能使 ISO质量管理体系达到应有的效果。

其三,第三方认证要量力而行。由于涉民涉企的“窗口单位”能直观、形象地体现政府的办事效率和服务质量,这些部门可以引进认证机构作为第三方,公正、科学、公开地对其办事程序、办结时间等行政要素进行定性、定量的规范,并编制操作文件予以公示。对于非直接面对公众、不直接服务于社会的政府机关,可通过完善全面质量管理和环境管理的机制实现内部管理的规范化,也可自主汲取 ISO标准管理的精髓,采用机关内部贯彻 ISO标准、参照标准规范岗位行为的举措实现自我完善,提高质量管理水平,而不必强调引入第三方认证。[6]事实上,在 GB/Z19034-2008和ISO/IWA 4:2005使用指南的总则中,已指出政府部门使用该标准不要求进行质量管理体系认证,说明国际标准化组织并不鼓励政府机关追求认证,认为政府如果确实已做到为社会、公众提供了达到质量标准的、连续性的 (公共)服务,就可以被认定为符合 ISO标准。

其四,政府 ISO认证要加大公民政治参与力度。政府公共管理的成绩公众最有发言权,因为作为服务对象的他们体会最深刻。因此,政府导入 ISO应该在政治层面上更多引入社会政治参与。公民政治参与是公民通过一定的方式直接和间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。[7]政府 ISO实施效果的优劣,不能简单像企业那样追求行政协会认证,评价一种公共管理手段、方式以及其效果应该有选民的声音,公众应该是最权威、最称职、最合格、最符合宪政精神的认证主体。因此,应健全和完善公众对政府 ISO绩效评估的制度与指标,以形成比较成熟的、操作性强的公民政治参与民主运行机制和程序。

[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:526.

[2]魏斌.服务型政府知识管理创新模式研究[M].长春:吉林人民出版,2009:2.

[3]罗国英,林修齐.2000版 ISO 9000族标准质量管理体系教程[M].北京:中国经济出版社,2003:49.

[4]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2002:84.

[5]赵雪娇.关于我国政府部门引入 ISO9000质量管理体系的探讨[J].当代经济,2008(10):46-47.

[6]河北省建设厅引入 ISO标准认证课题组.金钥匙:开启机关办公又好又快之门[M].北京:中国经济出版社,2008:273.

[7]江浩,王立京.公民政治参与扩大与政治制度容纳[J].江汉论坛,2009(12):13-16.

Practice and Coun term easures of ISO in Loca l Gover nm en t

WANG X iao-bin

(M anagem en t Schoo l of W uyi Un iversity,Jiangm en 529020,China)

To m eet the need for the governm ent adm inistration innovation and standardization and build serviceo riented governm ent,w e shou ld use enterp rise ISO m anagem en t experience as p references and im p lem ent ISO quality m anagem ent system.For the p resent p rob lem on ISO p ractice in governm ent,we should strengthen p ropaganda to update the concep ts,comp ile viable quality system docum ents depending on actual situation,imp rove the public ISO perform ance assessm ent system to expand citizen participation in politics.

ISO;new public m anagem ent;local governm ent

C931

A

1672-3910(2010)04-0065-03

2010-03-28

王小斌 (1978-),男,福建漳州人,讲师。