论明清时期巡抚军事职权之演变

夏 柯，张振国

（南开大学 历史学院，天津 300071）

论明清时期巡抚军事职权之演变

夏 柯，张振国

（南开大学 历史学院，天津 300071）

巡抚的军事职权是督抚制度的重要内容，因缺乏专门研究，一直模糊不清。明清时期巡抚军事职权有其独特内容，因地区差异和形势变化发生不断的演变。

明清；巡抚；军事职权；演变

督抚的军事职权是明清督抚制度的重要内容，向为学者所关注。但现有研究大都把总督和巡抚作为一个整体来叙述，鲜有单独论述巡抚的，以致巡抚的职权非常模糊。实际上，巡抚的军事职权有其独特的内容，并因地区的差异和形势的变化而有差别。本文拟就明清两代巡抚军事职权的演变作一探讨，以求正于方家。

一

明初，为防止地方势力的过度膨胀，明太祖改承袭元朝而来的行中书省制度为军事、行政、司法等权力分治的“三司”（都指挥使司、布政使司、按察使司）制度。“三司”之间互相牵制，较好地抑制了地方权势的坐大，但也因此使权力过于分散，行政效率低下，弊端丛生。为改善这一局面，从明成祖开始，朝廷陆续派中央大员分巡地方，节制三司。宣德五年后，随着大范围的连续派遣，渐成制度。[1](卷34，p588)但此阶段巡抚的职权主要侧重于吏治与民事，几乎不涉及军事。正统以后，随着社会矛盾的激化，内地“盗贼窃发”，边境蒙古入侵，而掌军事的都指挥使的权力受牵制过多，各镇总兵官又普遍疏于文略，不得已，朝廷只好派遣官员前往各处督理。这些官员，根据当地设置总兵官与否，有“提督军务”和“赞理军务”之别，在设置总兵官的地方，助总兵官“处理军事文书”、“共商军务”，以成“赞理”，[2](卷9“8，正统七年十一月乙丑”)在不设总兵官的地方，“提督军务”，节制武官，统领军权。[2](卷14“，正统元年二月庚子”)这样，地方即形成两个派遣系统：一是巡抚，负责民事，战时兼理粮饷；一是“提督”或“赞理”，负责军事。这种制度设计存在一些弊端，如官员设置重叠累赘，军事职权与地方之责分离等等。鉴于此，朝廷或任命巡抚兼“提督军务”“、赞理军务”等衔，管理军事，或任命“提督军务”、“赞理军务”之官员兼“巡抚地方”之责，负责民事，以使其职权统一。[1](卷34，p594)这样，巡抚就有了“提督军务”、“赞理军务”的军事兼衔，而这两个兼衔也成为巡抚军事权力的标志。需要指出的是，“提督军务”和“赞理军务”官员权力的差别也导致了兼这两种衔巡抚的军事职权的不同：兼“提督军务”衔之巡抚有节制一定武官并统率军士的权力，而兼“赞理军务”衔的巡抚则主要负训练兵马、抚恤士卒之责。这种区别并非固定不变，随着形势的发展，两者的差别也渐渐缩小。[3](p209-211)

至明末，巡抚的军事职权大体确定，根据下面一道巡抚敕书可以看出其内容：“巡抚湖广等处地方兼提督军务都察院右副都御史孙鼎相，原拟责任务在操练军马，整饬边备，抚治民夷，清理屯田，预备粮储，禁革奸弊……遇有盗贼生发，随即剿灭……武职分守以下官员悉听节制……”①

由上可知，巡抚的军事职权主要表现在三个方面：一、督催、预备粮饷；二、操练军马，整饬武备，遇有盗贼生发，与地方武官合议剿灭；三、节制武官，调遣统率。但此时节制武官的范围没有确定，各地有很大不同。如前引湖广巡抚是“节制分守以下官员”，[4](第2册，p384)而同一时期的偏沅巡抚则是“调到防守兵马，酌量缓急远近，悉听本官节制”。[4](第1册，p415)

巡抚的军事职权不仅体现在储饷、节制、调遣等方面，在明末，由于军事需要，巡抚可以招募一定数量的军队以供统辖调遣，称为巡抚标兵，简称抚标。但各地抚标经制，即抚标的职官额设和标兵员额，因地区和形势需要差别很大，没有确定。

二

满族统治者入主中原后，因仍明制，派遣巡抚，统治地方。因军事需要，仍令巡抚掌管一定的军事权力，如“（顺治元年七月）钦差巡抚顺天等处地方、赞理军务、都察院右佥都御史宋权”。[5](A1-28，B63)“（顺治元年八月）钦差巡抚山东等处地方、督理营田、提督军务、都察院右佥都御史方大猷”等。[5](A1-93，B221)巡抚的军事兼衔依地区而有所不同，有“提督军务”、“赞理军务”、“协理军务”、“兼理军务”之别。前两者占绝大多数，后两者仅存在于安徽、江西两省，其职权与“提督军务”、“赞理军务”一样。

与明朝不同，清初“赞理军务”衔和“提督军务”衔巡抚的军事职权是一致的：修理城池，催积粮饷，操练兵马，节制副总兵（后改名为副将）以下之武官，遇战事，会同总兵官同心计议，统率调度。之所以仍有“提督军务”和“赞理军务”的区别，不过是明朝称呼习惯的延续罢了。

清初巡抚的军事职权与明代大体一致，但有两点重要不同。第一，节制武官的范围由明季时的不确定趋于确定，这是巡抚军事职权的一大变化。清朝规定，巡抚节制辖区内副将以下武官。“辖区内副总兵以下武官”，指的是协、营等官。清代仿明代于每省设置镇、协、营等：重要地方，派员镇守，称“总镇”，其长官为“总兵”。不设总兵之要地，派兵协守，称为“协”，协之长官为“副将”。同时，各地又设营以分守，营之大小不等，根据置兵多少，营长官分别为“参将”、“游击”、“都司”、“守备”等。巡抚辖区内一般设置数协和营，协、营兵弁主要负责防守地方，与地方关系密切，而巡抚掌地方之事，于是令巡抚节制本辖区内的协和营。节制的内容，就是监督武官训练，防止其侵扰乡民，于紧急时刻，令其协同作战。第二，抚标经制由明代的不确定变为确定。从顺治三年开始，清廷逐步确定巡抚的标兵经制。每一抚标大体设左右二营，每营各置游击、守备、千总、把总等官，所辖士兵大约为一千五百名，在巡抚统率下居中驻守，并备调遣和行军作战之用。

三

以上只是顺治朝中前期的情况。随着绝大部分地区纳入版图，清朝政局渐渐稳定下来，总督和巡抚职权不分的弊端也渐明显。如顺治帝在上谕中指出：“总督、巡抚责任不同。巡抚专制一省，凡刑名钱谷、民生吏治，皆其职掌。至于总督，乃酌量地方特设，总理军务，节制抚镇文武诸臣，一切战守机宜、调遣兵马重大事务，当悉心筹划，若更令兼理刑名、钱谷等细事，不特精力难周，且致彼此推诿，耽延时日，何以专任责成……”[6](卷111，“顺治十四年九月己巳”)这就说明，总督与巡抚的职权需要重新分配，地方军事与民事权力需要重新调整。顺治十八年，四辅臣当权的清廷推出了一项理想化的改革措施，令每省置总督和提督各一员，改变了此前总督和提督设置不定的情形。②这样，每省之中就有总督、巡抚、提督各一员。总督权兼军民，节制巡抚和提督，为一省最高权力长官；提督统辖全省武弁，为一省最高权力武官；在总督和提督军事权力的双重保证下，巡抚只需理民，毋庸再管军事。于是，是年十月，罢巡抚管理军务，裁去所辖抚标，收回节制辖区副将以下武官的权力。

巡抚被取消军事权力，是清初地方制度的一次重大调整，但这次调整过于简单化，不久即告失败。康熙四年以后，地方职官设置又进行了新的变动：一是总督设置的裁并。康熙四年，裁并单省总督，改设直隶山东河南总督、山陕总督等九员；[7](卷15，“康熙四年五月丁未”)康熙八年，裁直隶山东河南总督；康熙十一年，山西省脱离山陕总督。[8](第1册，p289-297)这样，直隶、河南、山东、山西等省就没有了总督的统领。二是一些省份提督的裁撤。康熙七年，裁去江西、河南、山西等省提督，于是就出现了山西、河南等省既无总督节制又无提督统军的情况。一省没有了总督和提督的双重节制，而巡抚又不管兵，问题也随之而来：其一，武官没有了巡抚的节制，兵弁横行地方，欺民扰民之事频繁发生。如康熙六年杨兆傑上疏认为，“第今之为盗者，乡井亡命十之二三，而营武悍卒十之七八。原其故，则在抚臣无节制营将之权……臣查从前武官兼制于文官之日，其盗寖少，而文官不制于武官以后，其盗寖多……”[9](卷17，p163)其二，在不设总督的省份，因武官不受巡抚节制，军需急务时，或因驻扎遥远，信息迟缓，或因不服节制，就显应付不灵。因此，杨氏建言“复旧制，自副将以下悉听抚臣节制……”[9](卷17，p163)此议被朝廷采纳，巡抚的军事职权也逐步恢复。先是康熙八年九月，令未设总督之省如遇军需急务，提督、总兵官仍会同巡抚料理；至副将以下武职官员，若有贪酷殃民侵饷等事，巡抚也察实题参。[7](卷31，“康熙八年九月乙卯”)继而于康熙十年，令不设总督、提督的省份，副将以下武官由巡抚兼辖。[7](卷35，“康熙十年四月丙申”)这些措施为恢复巡抚军事职权打下了基础。

巡抚普遍恢复军事职权是在三藩战争期间。基于安定地方考虑，清廷于康熙十二年十二月命各省巡抚仍管兵务，节制辖区内副将以下武官，并各设抚标左右二营，复“提督军务”之衔。[10](卷 116，p3336)

四

三藩叛乱平定后，兵部认为“应全裁各省抚标以节饷”。但是广西巡抚郝浴上疏认为：“巡抚常有军务之权，标兵之设，则提镇参游而下，无事不有关通，无人不有范围，训练调发，居重御轻，是纳武弄蹶张之气于规矩准绳之中，所谓文恬武熙，真正太平也”。[11](第5册，p3101)权衡之下，巡抚军事职权被保留下来，不仅统辖抚标，还节制辖区内副将以下武官。此后，巡抚的军事职权一直存在，直至清亡。但其节制范围根据各省情况，有所变化。如山西、山东、河南、江西、安徽五省，因没有提督设置，从雍正九年至嘉庆八年，先后令巡抚兼提督衔，节制辖区内各镇总兵以下武官，包括总兵，③权力较前大增。又如陕西、贵州、广西、浙江、湖南、江苏六省，因均为总督兼辖省份，总督距离较远，只是遥制，于事则反应迟缓，故从乾隆十三年至道光咸丰年间，先后加巡抚“节制通省兵马”衔或“节制全省各镇”衔，节制辖区内各镇，统辖全省兵马。④同治元年，由于局势所需，又令总督不驻扎的省份，即“江苏、浙江、安徽、江西、陕西、湖南、广西、贵州等省各镇、协武职升迁调补，暂由巡抚办理；千总以下，径由巡抚咨拔报部；所有校阅营伍、考核将弁并本省筹办防剿，即专责成巡抚经理……”[12](卷132，p8915)这些省份的巡抚不但有节制全省各镇的权力，而且可以临时调补各镇、协武职，权力进一步增大。

结语

纵观明清时期巡抚军事职权的演变，有两点值得注意。

第一，巡抚的军事职权有其独特的内容。表现在：1.与总督和提督的节制权限不同。总督节制辖区内所有武官，包括最高权力武官提督；提督节制总兵以下武官；而巡抚一般节制副将以下武职，至清中后期，一些省份巡抚因局势所需才扩展到节制总兵以下武官。2.与总督和提督的军事职权侧重点不同。总督负责辖区内军事的统辖和调度；提督负责具体行军作战；而巡抚则重视监督、储饷、修筑和后勤工作，与地方民政结合密切。

第二，巡抚军事职权的产生、发展、兴废、变迁，本质上反映的是如何在地方文武官员协作和维制的权力运作框架内，妥善分配军事与民事职权的问题。事实证明，如顺治末年简单化的一刀切式职权分配方式并不适应形势发展。作为负有民事职任的地方主要文官，如何赋予其军事职权，更好地发挥其协调地方军事与民事的功能，是制度设计者需要重点考虑的问题。为了应对复杂多变的地方形势，巡抚军事职权的灵活设置，是有必要的。清朝中后期出现的巡抚军事节制权扩大的趋势，说明军事与民事职权结合更好的巡抚一职，比总督和提督更适合应对日益纷繁复杂的地方事务。

注释：

①中国第一历史档案馆、辽宁省档案馆编：《明朝档案总汇》之“兵部为孙鼎相顶补湖广巡抚员缺请遵写敕书行事稿（天启四年九月初六日）”，广西师范大学出版社2001年版，第二册，第383—385页。另参《明朝档案总汇》之“兵部为李成名顶补南赣巡抚员缺请遵写敕书行事稿（天启四年二月二十六日）”，第一册，第417—420页。

②《清圣祖实录》卷4，“（顺治十八年八月己未），命直隶各省各设总督一员，驻扎省城”。提督之设置，见《明清档案》之《兵部尚书明安达礼揭请撰给江南、直隶、山东提督敕印》，A37—95，B21077—21079。

③详见乾隆朝《大清会典则例》卷六《吏部文选清吏司·汉员开列·督抚兼衔》，文渊阁四库全书本，台湾商务印书馆影印，第620册，第166页。光绪朝《大清会典事例》卷51《吏部三五·汉员开列·督抚兼衔》，第650—651页。

④详见乾隆朝《大清会典则例》卷六《吏部·汉员开列·督抚兼衔》，第165页。光绪朝《大清会典事例》卷51《吏部三五·汉员开列·督抚兼衔》，第652页。

[1]龙文彬.明会要[M].北京：中华书局，1956.

[2]明英宗实录[M].台北：台湾中央研究院历史语言研究所，1961.

[3]张哲郎.明代巡抚研究[M].台北：文史哲出版社，1995.

[4]中国第一历史档案馆，辽宁省档案馆.明朝档案总汇[M].桂林：广西师大出版社，2001.

[5]张伟仁.明清档案[M].台北：台湾中央研究院历史语言研究所，1986.

[6]清世祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[7]清圣祖实录[M].北京：中华书局，1985.

[8]光绪朝《大清会典事例》[M].北京：中华书局，1991.

[9]皇清奏议[M].续修四库全书本（第 473册）.上海：上海古籍出版社，2002.

[10]清史稿[M].北京：中华书局，1976.

[11]钱仪吉.碑传集[M].台北：文海出版社，1980.

[12]刘锦藻.清朝续文献通考[M].十通本.杭州：浙江古籍出版社，2000.

K248 K249

A

1003-8477（2010）03-0125-03

夏柯（1981—），男，南开大学历史学院博士研究生。张振国（1981—），男，南开大学历史学院博士研究生。

责任编辑 高思新