高校图书馆与读者之间的法律关系研究

吕冬梅

（广东海洋大学图书馆，广东 湛江 524088）

1 高校图书馆与读者之间法律关系研究概述

高校图书馆与读者之间的法律关系究竟是民事法律关系，还是行政法律关系，抑或是二者兼而有之，现行法律法规并没有明确的界定，图书馆学界也未达成一致意见，代表性的观点主要有4种。

1.1 消费法律关系论

有学者认为读者利用图书馆获取文献信息的行为是一种文化教育消费行为，读者是图书馆的消费者，主张两者之间的关系应由 《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）调整。如，“读者属于消费者，图书馆则是提供服务的经营者，读者与图书馆之间的关系是消费者与服务提供者的关系。”高校图书馆虽然没有直接向学生收取费用，但学生每年向学校缴纳的学费中包含图书资料服务的内容，应视为购买图书馆服务的消费行为，应该属于《中华人民共和国消费者权益保护法》的管辖范围。

1.2 行政法律关系论

持此观点者认为，现行法律、法规、规章授予了高校图书馆管理权和教育权，图书馆行使的管理权、教育权是行政管理权，而不是民事权利。读者行使使用图书馆资料权时与图书馆结成的关系是管理与被管理、教育与被教育的行政关系，双方的地位不平等[3]。图书馆与读者的关系不是平等的民事法律关系，而是主体地位不平等的行政法律关系。

1.3 双重法律关系论

另有学者认为，公立高校与学生之间的法律关系具有双重属性。高校在依教育法规或高校规章对学生进行管理时，行使的是公法职能，此种情况下，高校与学生之间是内部行政法律关系。高校非依教育法规或高校规章对学生进行管理时，双方均具有民事主体身份，权利义务平等，此种情况下，高校与学生之间是民事法律关系。因此，高校图书馆与学生读者之间的法律关系同样表现出双重属性，即不同语境下的内部行政法律关系和民事法律关系。

1.4 民事合同法律关系论

持此观点者认为，高校图书馆与读者之间是两个相互平等的民事主体，图书馆与读者之间存在的合同关系是民事合同关系，并且这种合同关系是一种具有公益性、强制缔约性、国家倾斜保护性的框架合同。

2 《消法》不调整高校图书馆与读者之间的关系

2.1 图书馆不是《消法》所指的经营者

根据《消法》第3条的规定，经营者是指以营利为目的，从事商品生产、销售和商业性服务的法人、其他组织和个人。以营利为目的是经营者的重要特征，也是判断某一主体是否属于《消法》调整范围的主要标准。我国《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”教育部2002年颁发的《普通高等学校图书馆规程（修订）》（以下简称《规程》）第1条明确规定了高校图书馆的法律地位：高等学校图书馆是学校的文献信息中心，是为教学和科学研究服务的学术性机构，是学校信息化和社会信息化的重要基地。高等学校图书馆的工作是学校教学和科学研究工作的重要组成部分。依据《高等教育法》第30条和上述规定，高校图书馆是公益性事业法人高等学校内设的服务于教学和科学研究的学术性机构，不是营利性单位，高校图书馆为教学和科研所提供的文献信息服务应当是无偿的服务。高校图书馆不是《消法》所指的以营利为目的经营者，不属于《消法》所调整的经营者主体范围。

2.2 读者不是《消法》所指的消费者

《消法》所指的消费者必须具备存在具体确定的购买或使用商品或接受商品服务的行为这一特征，高校的教职员工利用图书馆不符合这一特征自不待言，高校图书馆与学生读者之间的服务与被服务关系是否具备这一特征呢？消费法律关系论者认为学生每年向学校缴纳的学费中包含图书资料服务的内容，应视为购买图书馆服务的消费行为。事实上，根据有关规章的规定，高校学生所交的学费不得超过年生均教育培养成本比例的25%，且高校收取学费的10%应当用于贫困生的学费减负和困难补助。高校学生所交学费只不过是因个人受益于国家教育资源而对高等教育成本很少部分的分担，并非高等教育成本的全部。高校学生的交费并不是购买高校教育服务的行为，更谈不上是购买高校图书馆服务的行为，高校学生自然也就不是《消法》所调整的消费者主体范围。

2.3 图书馆与读者之间的关系不是《消法》调整的对象

《消法》是一部国家基于消费者的弱势地位而给予其特别保护，以维护公平交易及市场秩序的法律，属于经济法的范畴。《消法》调整的对象相较 《合同法》而言更为宽泛，主要包括消费者与经营者的关系；国家与经营者的关系；国家与消费者的关系；其他个人或组织对经营者的监督关系。就消费者与经营者的关系而言，经营者与消费者之间的买卖关系或服务合同关系一般应当由《合同法》调整，只是在出现“消费者问题”时才优先适用《消法》予以调整。《消法》的重点不在于平等主体之间的合同关系，而在于国家站在消费者的立场上，通过立法对经营者的活动进行一定的限制和约束，偏重消费者权利的规定和实现保障。认为图书馆与读者之间是平等主体的消费合同关系并应适用《消法》的观点是对《消法》立法宗旨的误解。

3 行政法律关系论缺乏法律依据

3.1 行政法律关系与行政主体的内涵

行政法律关系是指特定的社会关系经过行政法规范调整后形成的一种行政法上的权利义务关系。行政法律关系在主体上具有主体的恒定性与不可转化性这一特征，行政法律关系总是基于行政权力的行使而形成的，只有国家行政机关和法律、法规或规章授权的主体才能代表国家行使行政权力。行政法律关系必然是行政主体与行政相对人之间形成的法律关系，没有行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系。

行政主体是指具有公共行政权能，以自己的名义实施公共行政行为，并能独立承担相应法律效果的组织。根据相关法律的规定，我国的行政主体包括国家行政机关和法律、法规或规章授权的组织。所谓法律、法规或规章授权的组织是指根据法律、法规或规章的授权而享有一定的行政权能，能以自己的名义从事特定的行政管理活动并独立承担法律责任的非国家行政机关组织。非国家行政机关组织取得授权行政主体的资格必须具备三个条件：（1）授权的对象必须是具有管理公共事务职能的组织。（2）授权的依据必须是行政法规范的明确规定，即任何行政授权都必须有法律、法规或规章的明确规定且为直接授权。（3）授权的内容必须符合法定的权限要求。

3.2 高等学校和高校图书馆不是行政机关

《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”国务院1998年10月颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位是指为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资源举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。上述规定表明，高等学校的性质是事业单位法人，是从事高等教育方面公共服务的教育机构。高等学校不是行政机关，作为高校内设机构的图书馆就更不可能是行政机关。一般情况下，高等学校及高校图书馆的管理行为应视为对内部进行自主管理的行为，属于事业单位的自律权范畴，不属于行政管理行为。这就意味着高校图书馆不可能与读者形成以高校图书馆为行政机关这一行政主体意义上的行政法律关系。

3.3 高校图书馆不是法律、法规或规章授权的组织

高校图书馆作为高校内设的服务组织，其管理权并不是法律、法规或规章授予的，不可能与读者形成以自己为授权行政主体一方的行政法律关系。主要理由如下：

其一，高校图书馆不是管理公共事务的职能组织，不具备取得授权行政主体的资格。高校图书馆的基本职能是收集整理和提供使用。高校图书馆的社会职能主要包括：社会文献信息流整序、传递（信息智能）、开发智力资源与进行社会教育（教育职能），搜集和保存文献遗产（保存职能）和消遣娱乐（消遣娱乐职能）。学者们对高校图书馆职能的描述表明了高校图书馆不是管理公共事务的组织，不具有管理公共事务职能的高校图书馆当然也就不具备取得授权行政主体的条件。

其二，高校图书馆的管理权不是法律、法规或规章授予的行政权。《规程》第2条规定高校图书馆“履行教育职能”，第22条规定高等学校图书馆应不断更新管理思想，完善管理措施，建立健全各项规章制度。有学者据此认为，法律、法规或规章授予了高校图书馆管理权和教育权，图书馆对内的管理权是学校管理权的具体化[3]。《规程》第2条规定的“职能”是指作用或功能，而不是权能和行政权力。《规程》第22条规定的“管理”也只能是高校图书馆的自律权，即图书馆对内进行自主管理的权利，不是教育行政管理权。如果把《规程》第2条和《规程》第22条规定的“教育职能”和“管理”理解为规章授予了图书馆行政管理权，那就意味着《规程》的制定者违反了上位法的规定将教育行政管理职权授予给了根本不具备取得授权行政主体资格的图书馆，这当然是与《规程》制定者的立法原意相悖。

其三，高校图书馆不能独立承担相应的法律责任。高校图书馆是高校内设的服务于教学和科研的服务组织，不具有独立的法人地位，高校才是独立的法人主体，这就意味着高校图书馆不能依法独立承担行政法律责任，即高校图书馆不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的主体。而能否独立承担相应的行政法律责任是行政主体成立必不可少的要件，不能依法承担行政法律责任的社会组织，就不能成为行政主体。显而易见，高校图书馆不可能与读者形成行政法律关系。

4 双重法律关系论对高校图书馆法律地位的理解有误

高等学校虽不是行政机关，但其具有管理公共事务的职能，具备取得授权行政主体的条件。高校根据法律、法规或规章的授权，可以行使部分教育行政管理职能，惟此情形下，高校与其管理相对人学生之间的关系才是行政法律关系。高校与高校学生之间的法律关系具有双重属性，即部分为行政法律关系，部分为民事法律关系。

《教育法》和《高等教育法》规定高等学校享有一系列的权利，但其中哪些属于行政权力，哪些属于学校的自主管理权利，法律并没有明确界定。笔者认为，从尊重和维护高校的教育自主权和保护学生合法权益的双重角度考虑，只有在法律、法规或规章明确授权的情形下，高校对学生行使的管理行为才能是行政行为。如高校的招生、颁发学历、学位证书、勒令退学、开除学籍等行为。但不能根据高校法律地位的双重性就想当然地推导出高校图书馆与读者之间的法律关系也具有双重属性。如前所述，高校图书馆作为高校的内设机构不是法律、法规或规章授权的组织，其对读者的管理权充其量不过是高校自主管理权的具体体现，不可能行使高校作为行政主体意义上的行政职权。另外，根据法律规定，高校也无权将其通过授权获得的教育行政管理职权再授权 （或委托）给根本不具有管理公共事务职能的图书馆。基于上述理由，双重法律关系论中的高校图书馆与学生读者之间存在“内部行政法律关系”的观点是缺乏法律依据的，或者是对现行法律法规的理解有误。

5 高校图书馆与读者之间的法律关系是基于合同形成的民事法律关系

5.1 高校图书馆与读者主体地位平等

高校图书馆是为教学和科研服务的学术机构，是高校的职能部门，不具备法人资格。高校图书馆根据高校的授权可以在其授权范围内对图书馆的设施、文献信息资源等行使自律管理权，图书馆行使内部自律管理权时具有民事主体资格，其所为的追求一定法律效果的行为是民事法律行为。根据《教育法》第42条的规定，高校学生有权使用图书资料，高校学生在办理借阅证和凭借阅证利用图书馆资源时是独立的民事主体，不是高校基于授权行使部分教育行政管理权时的行政相对人。高校图书馆与读者平等的民事主体地位决定了双方之间的关系是民事法律关系。

5.2 高校图书馆与读者之间的法律关系体现了自治性

有学者认为图书馆与读者的权利义务是由法律规定的，不是双方意思自治的结果，不存在双方约定的法律空间[4]。试问，哪些法律规定了图书馆有罚款设定权和罚款处罚权？又有哪部法律具体规定了图书馆与读者的权利与义务呢？图书馆与读者通过服务合同或借用合同形成的民事法律关系是根据双方的自主意思产生的，体现了双方意思的自治性和一致性。读者申请借阅证和图书馆审查同意办理借阅证这一过程体现了双方缔结合同的自愿性，图书馆有义务在读者办理借阅证的过程中向读者推荐阅读《图书馆书刊借阅制度》、《图书馆管理规定》等图书馆制定的规章制度，以便读者了解其享有的权利和应当履行的合同义务。

图书馆管理规则中那些涉及读者权益的规定作为格式条款是服务合同或借用合同的重要组成部分，可以认为读者取得借阅证时已经接受了这些格式条款。依据《合同法》第39条的规定，格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。有人认为图书馆的规章制度作为格式条款成为合同的组成部分没有与读者充分协商，未能体现双方意思的自治性和一致性。其实《合同法》并不禁止格式条款，只不过依《合同法》第40条的规定，如果图书馆规章制度的规定违反了法律、行政法规的强制性规定或加重了读者的责任，则当属无效条款，读者可依《合同法》第40条保护自己的合法权益。

有人因图书馆与读者之间的合同中存在格式条款而认为此种合同具有强制缔约性，此观点是行政管理的思路未能根本转变的体现。依此观点，图书馆在与读者建立合同关系时可以将自己的意志强加于读者，这当然与民法的公平、自愿、诚实信用原则相悖。为充分体现图书馆与读者间合同缔结的自治性和一致性，图书馆在制定涉及读者权益的规章制度时，应当邀请读者参与，并充分听取他们的意见，这样做也是《规程》第9条所要求的。总之，不能因为图书馆与读者之间的合同中存在格式条款、图书馆部分管理规则的不合理甚至违法或者部分图书馆未尽告知读者图书馆各项规章制度的义务，而否定双方在法律关系形成过程中所表现出的自治性和一致性。

5.3 高校图书馆与读者之间权利义务的私法性和违反义务承担责任的补偿性

图书馆与读者之间的服务合同或借用合同所约定的权利义务是民事权利和民事义务，根本不存在行政权力运作下的行政法上的权利和义务。如，双方在合同中约定读者享有无偿使用阅览室、借阅文献的范围、册数、期限以及使用图书馆设备等权利，图书馆享有服务服务方式和手段的选择权、追究违约读者民事责任的权利等。

虽然读者使用图书资料的权利是法律规定的，但读者使用图书资料的权利是通过服务合同或借用合同来实现的。认为读者使用图书资料的权利是依据行政法律的直接规定由图书馆履行职责来实现的[3]，并进而否定双方存在民事法律关系的观点是偏颇的。事实上图书馆也不是履行行政管理职能的行政主体。

没有无权利的义务，也没有无义务的权利。图书馆与读者之间的服务合同或借用合同在约定读者享有系列权利的同时也约定了读者应当承担的义务，如，不得在图书馆内喧闹、不得损坏图书馆的财产、按期归还所借文献、不得污损、撕毁所借图书、不得丢失所借文献等。读者违反了这些约定的义务要承担的是民事责任，而不是行政责任，图书馆可以依据《合同法》的有关规定要求读者支付违约金或赔偿损失，不过违约金和赔偿损失不具有惩罚性质。图书馆在制定规则时应当慎重确定违约金和赔偿损失的数额，以免引起读者的质疑和引起不必要的法律纠纷。

［1］ 胡向阳.图书馆规章中的若干霸王条款［J］.图书馆建设,2005，(2).

［2］ 黄桂兰.论图书馆读者的消费权益及其保护［J］.大学图书情报学刊,2002，(2).

［3］ 谢少俊.读者不是消费者——读者与图书馆的关系不是消费法调整的关系 ［J］.图书馆建设,2004，(4).

［4］ 谢少俊.图书馆与读者法律关系定位的再定位——对民事法律关系论的质疑［J］图书馆学研究,2009，(3).

［5］ 魏育辉.公立高校图书馆与学生读者之间适用法律关系分析［J］.北京工业大学学报(社会科学版),2009，(3).