建设民生水利 润泽百姓心田——寿阳县农村饮水安全实践与思考

◎寿阳县人民政府副县长 杨子文

建设民生水利 润泽百姓心田
——寿阳县农村饮水安全实践与思考

◎寿阳县人民政府副县长 杨子文

寿阳县地处晋中市东部，属典型的丘陵山区县，居黄河与海河的分水岭上，全县国土面积2110km2，辖7乡7镇，206个行政村，1018个自然村，21.06万人，其中农村人口15.6万人，是一个典型的农业大县。全县水资源总量1.19亿m3，其中：地下水总量0.27亿m3，地表水总量0.93亿m3，水资源可利用量5723万m3。境内主要河流有潇河、白马河、向阳河，其余多为季节性河流，流程短、控制流域面积小；地下水可开采量3700万m3。特定的地理位置和水文地质条件，形成了全县十年九旱、水资源贫乏的水利现状。水资源先天短缺成为寿阳县经济社会发展和城乡人民生活水平提高的制约因素。

1 农村饮水安全基本情况

新中国成立以来，历届寿阳县委、县政府制定各项政策措施，致力于解决农村人畜饮水问题，农村安全饮水工程从无水到有水、从苦水到甜水、从肩挑车拉到自来水、从解决吃水到安全饮水，发生了历史性转变。据调查，新中国成立初期到1984年，人畜吃水工程完成330处，解决了362个自然村8.3万人的吃水问题；“十一五”期间，共建设农村饮水工程200处，其中建成富碧、胜利、东梁等6处规模较大的集中供水工程，解决了352个自然村7.4万人的吃水困难。目前，全县共有农村饮水工程377处，其中：提水工程350处，蓄水工程13处，自流引水工程14处。农村饮水安全达标人口14.9万人，占农村总人口的95%，受益自然村760个，占总村数的75%。

2 主要做法及成效

自2000年全省实施饮水解困和安全工程以来，寿阳县明确提出了“蓄住地下水，拦截地表水，开发地下水，用好矿井水”为主要内容的“四水战略”，进一步加大了水利建设力度，收到了明显成效，并于2007年召开了全县饮水安全现场会，得到了上级领导的肯定和群众的赞扬。

2.1 因地制宜、科学规划，农村饮水安全工作有序推进

寿阳县地域广阔、水资源总量不足，路南山区经济落后，居住分散，工程量大规模小；路北矿区水源破坏严重，地质复杂，工程规模大投资多。针对这种情况，寿阳县按照全面、协调、可持续的科学发展观及建设社会主义新农村和统筹城乡发展的要求，因地制宜、科学设计，在路南重点建设自动化供水系统，解决水管站管理中需要专人常守、供水不便的问题，在路北重点建设网络化供水体系，保证充足供水。如2005年解愁集中供水工程由于水源井坍塌，致使1.2万人、1000头大牲畜无水可饮，给该区农民生活、生产带来极大不便。为进一步提高供水保证率，方便受益区人民生活、生产用水，经水利工程技术人员多次研究、论证，对解愁、宗艾、上峪三大集中管网对接并网供水，构筑起一个庞大的供水网络体系，不仅解决了由于资金有限致使水源保证率低、因机泵维修而造成吃水困难的问题，保证了人畜用水安全，而且实现了水源工程的互补，提高了供水保证率。同时加强农村供水基础设施建设、完善农村供水社会化服务体系、保障农村居民饮水安全，坚持水质处理与水源保护相结合，在深入调查、科学论证的基础上，按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则，编制了农村饮水安全“十一五”规划，并积极组织各乡镇及有关单位进行了农村安全饮水可研报告的编制工作，做好了项目储备，确保农村饮水安全建设项目与实际相符合，与规划可研相一致，保证了农村安全饮水工作的稳步推进。

2.2 突出重点、狠抓落实，农村饮水安全工程建设进展顺利

寿阳县是一个以煤炭产业为主的资源型县份，煤炭的大量开采，不仅破坏了水层、减少了水量，而且污染了环境、降低了水质，加剧了水资源短缺状况。为搞好水利建设，县委、县政府高度重视，抓住全市开展水利基础设施建设年活动的有利时机，及时召开了由四大班子领导参加的“实施水利基础设施建设年活动”动员会，成立了以分管县长为组长的领导组，出台了实施方案，因地制宜确定了新水源、饮水安全等六类十项重点工程，并要求各乡镇根据自己的特点至少落实3处水利重点工程，确保县有重点、乡有工程。仅2007年全县就落实水利基础工程61处，落实资金6185万元，作为饮水安全工程的82万元县配套资金全部到位，并追加50万元用于上峪的集中供水工程。近两年来，县财政除足额到位配套资金外，每年还挤出300余万元用于饮水安全工程。

2.3 优化机制、细化责任，饮水安全工程质量得到有效保障

农村饮水工程能否长久发挥效益，关键在于工程质量。为把饮水安全工作真正落到实处，工程建设实行质量目标管理责任制。具体为行政领导和技术人员双重负责，行政领导包资金、包任务、包协调，技术人员包质量、包效益。县政府成立了饮水安全工作领导组，县与各乡镇签订责任书，水利局与各项目村签订技术责任书，认真落实了县级领导包乡镇、乡镇领导包村庄、业务部门包工程的“三包”责任制，同时对水利技术人员实行了定人员、定工程、定形式、定时间、定标准的“五定”责任制，将工程建设任务层层分解，保证质量，倒排工期，限期完成。

在工程建设中，严格执行项目法人制、招标投标制和工程监理制的“三制”管理，对重点工程建设实行全程式管理，从项目规划、设计、施工到交付使用，实行专人负责，做到项目有人管、质量有人把、责任有人担、效益有保证。对规模较大的集中供水工程，按照基本建设程序的要求，严格实行监理制；对小型分散工程，聘请专门的监理单位和人员，根据工程分布情况实行分片监理，并由受益农户进行跟班监督，每处饮水工程保证设计完善，开工前都由项目单位和施工单位签订完善的施工合同，每项工程都有由技术员、村干部、群众代表组成的“三人跟班施工监督组”加强每道工序的质量检查，工程建设所需的各种管道、水泵等设备材料全部通过招投标确定厂家。同时，还实行了质量监督举报和人大代表视察评议制度，保证建一处，成一处，受益一处。近年来，全县饮水安全工程未发生过一起因工程质量而返工甚至无法投入正常使用的现象。

在机制创新上，充分借鉴多年来在饮水安全工程建设和管理方面所积累的经验和做法，引入市场机制，吸收社会资金，逐渐形成了符合实际的投资管理模式：一是投资多元化。对有煤乡村投资大的工程，通过企业投资、政府补助、村民自筹相结合的形式，采取工程共建、资源共享的办法建设包括深井、管理站等配套设施在内的新水源工程，解决当地群众和企业生活饮水问题。如宗艾集中供水工程投资337万元，在国补143万元、市县配套41万元的基础上，由宗艾煤矿出资100万元，村民投劳共建，解决了宗艾镇12个自然村及宗艾机关、学校共计万余人、407头大牲畜的饮水不安全问题。二是管理多样化。为使水源工程正常运行，保证供水，采取了水管站自主经营、自负盈亏、承包经营、拍卖经营等形式。如解愁集中供水工程由水管站6人管理经营，负责12个村，1.2万人，9个企业的供水，日供水量达9000t，不仅解决了水管站管理人员的待遇问题，而且购置了交通工具，保证了各项工程的正常运行。

2.4 严格管理、强化监督，饮水安全工程正常运行

农村饮水工程数量多、规模小、分布广，建设管理工作难度大。能否使供水工程持久发挥效益，关键在于建立产权明晰、责权统一、管理到位，有利于工程可持续利用的管理体制、运行机制和社会化服务保障体系，确保供水工程良性运行。在水利工程后续管理工作中，制定出台了《寿阳县农村饮水安全工程运行管理办法》，运用市场价格调节杠杆，在充分征求用水户意见的基础上，按照计量供水、补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，经物价部门核定，合理确定供水水价，实行了“水价、水量、水费”三公开，逐步使福利水为商品水，提高了水费实收率，并根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整，形成群众能接受、项目可承受的合理的水价机制。在水费征收上，实行以量计征，分类水价，超额加价，按照水的不同用途收取水费，规范了收费行为，提高了节水意识，确保了工程良性运行。

3 存在问题

寿阳县农村饮水工作在历届县委、县政府的努力下，取得了较好成绩，但由于其独特的自然地理环境及社会经济条件，致使全县农村饮水不安全问题十分突出，目前尚有204个村庄、2.5万余人饮水不安全。

3.1 人口居住分散、解决饮水困难

全县未解决安全饮水的204个村庄、2.5万人，主要分布在边远山区，多为小山村，人口居住不集中，立地条件差，水资源大部分较匮乏，饮水工程投资大，自筹资金难到位，工程难以推进。

3.2 农村安全饮水反弹大、水量浪费严重

由于后期管理跟不上，导致重复建设时有发生。建于20世纪七八十年代的工程，跑、冒、滴、漏现象严重，导致水量供应不足。1995年以来，投资解决过的569个村庄、12.6万人，目前还有19个村庄、0.34万人饮水不安全；2000年以来，投资解决的532个村庄、11.54万人，目前还有8个村庄饮水不安全。

3.3 用水管理滞后、自我发展困难

农村自来水管理落后，相当一部分为无偿使用；没有安装水表，无法计量；供水保证率不高，采用定时供水，收取水费难度较大；部分村民自发联合建造的自流水自成体系，无法做到以水养水。全县每年大修折旧费应提取247.2万元，实际提取17.53万元，导致自来水设施阶段性投入滞后，缺少后续维护管理和改造提升保障，出现大面积改造时依赖政府的现象。

3.4 资金严重短缺、改水进展缓慢

由于社会集资困难，乡镇财政扶持力度有限，多方筹资办水利还没有在全社会普遍形成共识，有些工程由于责任主体不明确、产权不明晰，导致利益不挂钩，使得一些工程在建设上形成不足。部分农村居民眼前只能为喝上“方便水”而努力，难以达到喝上“放心水”的要求。

3.5 水质质量较低、影响饮水安全

由于工业废水和生活污水的不达标排放，农业生产中大量使用农药、化肥带来的农业面源污染，使相当一部分饮用水源受到污染，特别是地表水和浅层地下水污染更为严重。

4 思路与建议

第一，加快统筹城乡发展步伐。为全面推进城乡、集镇水利建设，提高县城自来水供应能力，使管网逐步向周边农村延伸，必须扩大集中供水工程的供水范围，提高集中供水的投资效率，逐步实现城乡安全饮水一体化。

第二，加大移民并村力度。进一步完善移民并村规划，建新村、改旧村、迁小村，实现农村饮水的共享，有效解决边远山区，小村的饮水建设投资大、管护难等问题。

第三，明确农村饮水实施步骤。当前解决农村饮水安全问题要重点解决集镇集中供水建设、中心村供水设施建设和目前用水保障困难村的农民吃水问题，并兼顾已有自来水村设施的应急维修，彻底解决农村饮水反弹大的问题。

第四，强化水源保护管理。加强水源保护，确保饮用水源水质安全，是农村饮用水安全建设的治本之策。必须按照《饮用水源保护区污染防治管理规定》等法规要求，依法划定饮用水水源地保护区，制定管理办法，加强水源涵养。特别要加强对水源周边设置排污口的管理，限制和禁止有害化肥、农药的使用，杜绝垃圾和有害物品的堆放，防止供水水源受到污染和人为破坏。要大力防治工业污染，严格实行污染物排放总量控制，严厉打击违法排污行为，积极推进循环经济，加快推行清洁生产。同时要科学合理开发水资源，防止无序超采地下水。

第五，提高管理水平。农村饮用水改造是一项公益事业，既不可能一蹴而就，也不可能一改了之。特别是改造后，要大力宣传有偿用水的观念，并建立行之有效的管理制度，根据不同的用水成本，制定不同档次的水费标准，供相应农村参照执行。同时，在实施农村饮用水改造扶持时，要补助和奖励相结合，在数量上，优先投资效率高、见效快，对当地经济发展推动作用大，供水矛盾突出、困难较大的村庄及工程；在顺序上，优先改造急需和改造积极性高、个人集资踊跃的村庄，优先改造社会集资比例大、受益人口较多、改造后能实施规范管理、步入以水养水机制的村庄，促进农村自来水改造和管理步入正常轨道。

第六，加大投资力度。建议省、市根据工程建设实际情况，加大投资比例，以解决剩余工程的融资困难，进一步加快饮水安全全覆盖步伐。