人民监督员制度法制化的学理分析

孙翠林

在宪政民主条件下,立法实际上就是一个实现立法价值、平衡利益需要、解决矛盾冲突的过程。①人民监督员制度已经创设和运行了6年,其是否应当立法,应当从以下几个方面对其进行考量,看其本质是否追求社会公平正义,是否同司法民主、司法公正、人权保障等价值目标相协调,是否能够推动中国现代政治文明、精神文明的建设。

一、人民监督员制度立法的法理基础

(一)人民监督员制度是人权的制度性、程序性表达

人权在学理上有不同的内涵和分类,但就我国来讲,人权既是我国公民所享有的宪法上的基本权利,大体分为:平等权、政治权利、精神自由、人身权利与人格尊严、社会经济权利、获得权利救济的权利、特定主体的权利。②人民监督员制度很好的诠释了我国公民的政治权利。我国《宪法》第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。该条规定指出了我国公共权力是人民赋予的,人民权利是国家权力产生的根源。同时,也指出了我国人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。(属政治权利中的参与管理权)《宪法》第二十七条第二款规定:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民得意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。该条规定指出了人民享有监督国家机关的权利,国家机关负有接受人民监督的义务(属政治权利中监督权)。上述规定是我国公民政治权利的一种宪法上表现形式,因此说,实行人民监督员制度符合我国的根本大法——《宪法》的规定。人民监督员不仅可以直接参与案件监督,对案件的处理结果提出意见,同时,可以通过这种途径提出批评和建议。因此说,实行人民监督员制度为实现人民群众的管理权、监督权搭建了一座桥梁,修建了一条通途,通过刚性的程序,将国家机关的执法活动直接置于人民的监督之下,保障了人民监督权利的行使,是人民民主权利经常化、程序化、制度化的有益尝试。

人民监督员制度正是一种直接的权利对权力的监督制约机制,即:使人民的监督权利形诸于制度,使检察机关的侦查活动不仅受到内部机制的监督制约,更受到来自人民群众的监督制约,其最根本的价值就是能有效地预防和抑制检察权的异化。体现对检察权监督和制约的理念以及依法正确运用检察权的价值追求。正如中国政法大学的一位教授所讲:“人民才真正是法律监督的源头活水,才真正是贯彻法律监督最可靠的,终极性的保障。”③

(二)人民监督员制度体现了程序正义的价值追求

“公平和正义”是法律追求的终极目的,而实体上的公平和正义必须通过程序正义来保障,正如美国著名法学家弗兰克法特所说:司法不仅实质上必须公正,而且形式的公正也是必要的。而程序的公正必须进行有效的制度设计来充分保障。上个世纪90年代以来,我国诉讼法学理论和实践不断发展完善,旧的“重实体轻程序”的司法观念正在逐步涤除,“程序正义”的思想正在蔚然兴起,人民监督员制度正是顺应了这种潮流。检察机关内部监督毕竟是有局限的,容易失之于宽。人大、政协、党纪等的监督又不是经常性、程序性的监督,只在存有举报、控告、申诉的时候,才有可能被启动。而人民监督员制度的实施,则既跳出了自我监督的樊篱,又不再局限于一时一事的个别的、偶然的监督,而是凡属“三类案件”的情形都必须报送人民监督员,④接受监督,这样就实现了这种外部监督的经常化、制度化,从程序上促使检察机关更加公平、公正地行使自侦权,提高了法律的公信力。

二、人民监督员制度的立法可行性

(一)人民监督员制度的法律渊源

人民监督员制度是现实法的具体化和延伸,同时也为专门法的具体的创制奠定了实践和理论基础,符合宪法和法律规定的精神,契合刑事诉讼的基本原则。法律从不同层次上表明检察机关和检察官必须接受人民群众监督。人民监督员制度为检察机关接受人民群众监督提供了一条具有程序性、可操作性的渠道。

(二)人民监督员制度的政策依据

人民监督员制度的试行得到了党中央和全国人大的批准与认可,有着坚实的政策基础。2003年9月,人民监督员制度开始试点,取得了良好的效果。2004年中共中央《中央司法体制改革领导小组关于司体制和工作机制改革的初步意见》指出:“人民检察院办理职务犯罪案件实行人民监督员制度,可继续进行试点工作。研究相关法律问题,依法规范并不断完善人民监督员制度。”2005年9月,中央纪委《关于落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉2007年底前的工作要点》强调:“规范人民监督员的工作程序,推进和完善人民监督员制度。”2006年5月中共中央下发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》更加明确地指出:“深入推进人民监督员制度试点工作,适时加以推广,促进人民监督员制度规范化、法制化。”2006年10月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次强调:“加强司法民主建设,健全……人民监督员等制度。”上述一系列中央文件的规定和指示,都对人民监督员制度给予肯定,并就其深入发展,实现规范化、法制化提出了明确要求,这既是党对立法和司法工作的政治领导,又是推进人民监督员制度立法的政策根据。我国对国际社会发布的《中国人权事业的发展》、《中国民主政治建设》、《中国的法治建设》白皮书均将人民监督员制度与公开审判制度、人民陪审员制度、人民调解员等制度并列,对其所体现的诉讼民主性质给予了充分肯定。

三、人民监督员制度的实效性分析

(一)实行人民监督员制度有利于反酷刑,保障犯罪嫌疑人的人格尊严

任何立法的价值取向、制度设计的出发点与其最终目标密不可分。人民监督员制度的实施其初衷就是建立一种针对自侦案件的外部监督机制,它所设计的“三类案件”“五种情形”的监督,给犯罪嫌疑人及其家属一个获得救济的渠道,特别是“不服逮捕”和“五种情形”的规定更是如此,⑤其规定的每一条都切中“酷刑”的要害。犯罪嫌疑人及其家属的控告、申述也是一条人民监督员“发现”的渠道。并且,根据高检院《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》的规定,人民监督员提出的意见、建议,承办部门收到材料后,应当及时指定专人进行审查和调查核实,并根据监督意见、建议的性质情形,提出处理意见,报请检察长决定或启动监督程序。可以说,人民监督员对于“五种情形”的监督已具有刚性程序的性质,这对于办案人员来讲,就有一种无形的约束力,就会更加规范自己的办案行为,尊重犯罪嫌疑人的人格尊严,对反酷刑、保障犯罪嫌疑人的合法权益起到了积极的作用。

(二)实行人民监督员制度有利于培养公民的法治意识

我国《宪法》第五条第一款规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。这是1999年的《宪法修正案》首次提出的治国方略。在一个民主政治的国家中,人民只能是法治的主体,而不是法治的对象,要实现“建设社会主义法治国家”的宏伟蓝图,就必须“扩大公民有序政治参与”,⑥调动广大人民群众参与法律生活的积极性。一个国家的公民只有从心理、态度和行为上与“依法治国”法治精神相协调,“社会主义法治国家”才能真正得以实现。党的“十七大报告”也指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主监督、保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”⑦实行人民监督员制度,为人民群众参与司法过程、直接表达自己的意见和看法提供了有效途径,并促使其在行使监督权的同时,不断地加强法律学习,通过监督案件、参加检委会、参加执法检查等活动,直观的了解了检察工作,潜移默化的提高了法律素养和法治意识,因此,人民监督员制度能够增强人民群众对国家司法活动的了解与理解,揭开司法活动的“神秘”面纱,拉近人民群众与国家的距离,有利于缓解因为不了解,不理解而产生地怀疑,不满情绪,有利于培养公民信任法律,尊重法律的思想意识,对推进“依法治国,建设社会主义法治国家”起着积极的作用。

(三)试行人民监督员制度取得了良好的社会效果和法律效果

人民监督员制度自2003年10月份试行以来,得到了各级党委、人大、政协及社会各界的高度重视和广泛关注。六年来的试点实践表明,推行人民监督员制度对推动检察工作特别是查办职务犯罪工作的发展发挥了积极作用。一是促进了执法观念和执法行为的转变。推动了侦查方式由重实体轻程序到程序与实体并重的转变,促使干警更注重执法效果,更注重侦查谋略,更加慎重决策,执法不规范、不文明的现象明显减少。2007年,对检察人员的控告、举报比2003年下降37.6%,因违纪违法被查处的检察人员下降51.2%。其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的,从2003年的277人下降到2007年的92人,下降66.8%。⑧二是促进了办案质量的提高。五年来,全国共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人;除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外,已被判决有罪116627人;2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。⑨三是保障了犯罪嫌疑人的正当权益。人民监督员参与案件监督特别是对“五种情形”的监督,有助于防止检察机关“越位”而侵犯公民的权益,体现了宪法尊重和保障人权的精神。四是增进了社会的理解和信任。人民监督员制度使人民群众能够作为社会力量进入有明确职责范围和严格程序保障的检察办案环节,真正理解了办案的程序和艰难,理解了检察机关办案既要惩治犯罪又要保障人权,实行宽严相济,该打击的打击,该教育的教育,该挽救的挽救。有的人民监督员反映,试点刚开始时担心作秀、走过场,但监督过程中检察机关客观全面地介绍案情,真心诚意接受监督,使他们消除了担忧,也对加快依法治国进程充满了信心。

综上所述,6年来的试点工作表明,人民监督员制度不仅有坚实的宪法和法理基础,更有充分的政策依据和实践支持,人民监督员制度进入立法层面是历史的必然选择。