“村账乡管”财务管理制度规范化探讨——金华市P县财务管理实证研究

徐 锐 马德龙

建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的我国现代化进程中的一项重大历史任务。新农村建设是构建社会主义和谐社会的基础，正规化的村级财务管理是新农村建设的重要保障，村级财务管理既是国家财务管理的一个重要组成部分，也是农村经营管理工作的重点。搞好农村财务管理是加强党和政府与农民的密切联系，稳定、巩固农村基层政权，繁荣和振兴农村经济的重要保障。因此，加强农村财务管理，构建农村财务核算与管理体系，在促进农村经济发展，巩固农村基层政权，保持农村的社会稳定等方面都具有十分重大的意义。

一、“村账乡管”财务管理制度的变迁

1.浙江省“村账乡管”财务管理制度的推行过程

1998年下半年，浙江省村级财务处理系统软件得以开发，浙江省农业厅将上虞市做为“村账乡管”制度的试点，在试点时，并没有形成完整构架。1999年10月省纪委、省委组织部、省财政厅、省民政厅在试点成功的基础上，在上虞市召开了全省村级财务公开和会计电算化现场会，提出各地要统一认识，扩大试点。2000年，浙江省各县（市、区）都选择了2—3个乡镇开展了试点。2002年，“村账乡管”财务管理制度在经过不断的探索、实践和完善后，才形成了比较完善的制度构架。这种村级财务管理制度的推行引起了浙江省委、省政府甚至中央领导以及新闻媒体的关注。2001年以来，时任浙江省委书记、现任中共中央政治局委员、国务院副总理职务的张德江同志曾4次作出批示，并多次在全省农村“三个代表”学习教育活动中强调要全面推行村级会计委托代理制。

2.P县实行“村账乡管”

在2002年，P县针对村级财务人员业务素质不高、财务制度不健全、财务管理混乱、集体上访增多等问题，按照“六统一、五不变”的要求，即：统一财务管理制度，统一审核凭证，统一代理记账，统一集中货币资金管理，统一财务公开，统一建档管理；村级集体基金所有权不变，使用权不变，开支审批权不变，财务监督权不变，资金收益权不变。在全县范围内相继建立村级财务委托代理中心，实行“村帐乡管”。至2007年P县15个乡镇（街道）418个行政村和20个社区实行村级财务委托代理制，代管村级资金1.2亿元，有效提升了村级财务规范化管理水平，有力促进了农村社会和谐稳定和经济发展。

二、“村账乡管”财务管理制度运行中存在的问题

通过对P县进行的大量调研，发现村级财务委托代理制在实施过程中，仍然暴露出一些管理上薄弱环节，突出表现在以下四个方面：

1.在管理层面上存在区域缺位

在调查中发现，P县有相当一部分自然村拥有自己的集体资金，以往乡镇（街道）财务委托代理中心管理的范围只涉及到行政村一级，对自然村拥有的集体资金疏于管理，造成了自然村财务“行政村干部管不了，自然村村民监督不了”的不良局面。由于一些自然村财务管理的混乱，引发了村民举报和上访自然村干部财务问题的信访案件时有发生，因此，自然村的财务亟待进行有效的监督和管理，变被动审计为主动审计，使审计成了悬在违规村干部头上的一把“利剑”。

2.在审计方式上存在空间缺陷

实行村级财务委托代理制，只要求行政村在村级组织换届选举前进行财务审计，这种审计方式在实际操作中存在着一定的缺陷：一是审计时间跨度大，实行三年一审制，对村干部在任期内的财务管理状况缺乏必要的了解和制约，很难达到规范村级财务的目的。二是审计范围涉及面大，P县有418个行政村、具有审计资格的工作人员只有69名，在村级组织换届选举前这段时间进行审计，在人员、经费、精力上难以保障。一些村财务混乱主要原因是由于没有一套规范而行之有效的村级财务审计制度和财务管理制度，审计监管滞后，没能从制度上把村级财务管理与村干部责任风险加以规范和防范。

3.在监督环节上存在层次脱节

自推行村级财务委托代理制以来，P县统一实行村报账员报销制度，但在具体操作时，村报账员报销工作和村财务监督工作容易造成分离，导致部分村出现坐收坐支、私立账户等现象，没有很好执行收支两条线，使村财务监督流于形式。特别是村财务公开工作，各村财务公开表普遍由乡镇（街道）财务委托代理中心统一制作后，直接交由村报账员、村干部或驻村干部，产生一些村的财务报表未经村监委会（监督小组）审核签字而张贴公布，群众有疑问，民主举措不到位。

4.在整治手段上存在措施乏力

除了对一些因严重违反财经法规被纪检和司法部门依法处置外，对在经济上有“小问题”的村干部缺乏有效的整治手段，对村级财务管理混乱的村班子缺乏有力的整治措施，出现了一些村多次清账、审计，但村级财务管理混乱的“顽疾”仍然得不到“根治”。反映村干部财务问题的举报和上访情况依然较多。

三、对策建议

针对P县财务委托代理制在实施过程中存在的一些薄弱环节，预防因体制、机制、制度等原因造成村级集体经济违规出借、违反使用和流失情况的发生，结合财务管理专业知识，特提出实行村级财务“双集双分”管理制度的建议。其主要做法是：

1.集中代理、分村公开

一是延伸管理。在进一步健全完善村级财务委托代理的基础上，把行政村下属的自然村（有单独财务）的集体经济也统一归入乡镇（街道）村级财务委托代理中心管理，对P县192个自然村共计888万元集体资金进行集中代理。二是民主管理。村报账员对报账的原始凭证进行预审，核实其真实性、合法性、有效性、准确性，并在审核经办人、审批人的签字等手续程序是否完备的基础上，提交由村务监督委员会（监督小组）对收支账目进行逐笔审核，审核通过后，由村监委会（监督小组）负责人在报账单上审签，最后由报账员按规定的日期到乡镇（街道）财务代理中心进行报销。三是分村公开。各乡镇（街道）代理中心根据各村财务实际情况，以电算化软件每月（季）一次打印生成统一规格的村财务公开表，交由各村报账员负责按照规定的程序（需由村财务负责人和监督负责人签字盖章），在村公开栏内及时公开。

2.集中审计、分等评价

各乡镇（街道）根据村级集体经济运行情况，按照“ABC”分类法，对村级集体经济集中审计。年收入在10万元以上或者总资产在200万元以上的村列为A类，每年审计一次；年收入在2万元以上10万元以下或者总资产在50～200万元的村列为B类，每届审计二次；年收入在2万元以下的村列为C类，每届审计一次。审计时，县农经站（或授权乡镇、街道农经站）成立审计小组，在审计前3天书面通知被审计村，被审计村要写出财务收支报告，于审计工作开始后5天内送交审计小组。审计完毕后，审计小组向乡镇（街道）和县农业局提交审计报告，县农业局根据审计报告对村主要干部任期内遵守财经法规、运用财务权力、投资决策以及经济指标完成等情况进行评价，出具审计意见书。