统筹城乡就业制度创新研究

王 寅,阮衍宁

(中共扬州市委党校,江苏 扬州 225009)

统筹城乡就业制度创新研究

王 寅,阮衍宁

(中共扬州市委党校,江苏 扬州 225009)

统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。必须建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场;打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度;完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力;强化政府统筹城乡就业的职能;积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。

统筹城乡就业;滞后性约束;路径选择

统筹城乡就业的战略是在我国经济社会发展足以达到“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段和建设“社会主义新农村”的大背景下提出的。新制度经济学认为,制度是一种社会的博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。制度在经济活动领域起着重要的作用,是经济增长的内生变量。美国经济学家卡莱尔·福特·朗格也认为,制度是提供尊重别人行动的保证,并且在复杂而不确定的经济关系世界里能带来秩序的稳定。制度设计者对制度的预期就是在尽可能的基础上减少交易费用,从而使社会总福利达到更高。因此,本文从统筹城乡就业问题的提出过程,分析统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束,探讨统筹城乡就业制度创新的路径选择。

一、统筹城乡就业问题的提出过程

从理论上看,统筹城乡就业是市场经济理论体系的一个重要内容,是对传统的计划经济体制下城乡就业理论的摒弃。在我国传统的计划经济体制下,劳动力从制度上被分为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力,城乡劳动力实行的是不同的就业政策和社会保障政策。没有政府的允许,农村劳动力不能在城市中自由寻找就业岗位,也不能跨区域寻找就业岗位,政府在就业管理上实行的是“统包统配”的管理模式,是劳动力资源的实际支配者和拥有者。这种城乡分割的二元劳动力市场是与我国市场经济体制改革相悖的。而统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制和社会保障体制,按照市场经济的要求,承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由,让劳动力受经济规律调节在城乡间、区域间、行业间流动,实现劳动力市场的自由公平竞争。

关于统筹城乡就业的实践与政策,早在1991年1月,原劳动部、农业部和国务院发展研究中心就提出了进行统筹城乡就业管理的精神。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明提出要建立劳动力市场,根据这个精神,原劳动部提出要在“九五”期末基本形成现代劳动力市场的雏形,逐步消除城乡劳动力的身份差别。2000年8月,劳动和社会保障部、原国家计委等七部委发出《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》,要求有条件的地区先行试点,目标即在于取消城乡就业方面的不合理界限,探索统筹城乡就业的途径,实现城乡劳动力市场的真正融合,取得经验后再向全国其他地区推广。但是,在20世纪后期,统筹城乡就业基本上只是停留于局部地区的试点上,统筹的重心是城市特别是国有企业下岗失业人员的再就业,其基本政策取向是引导农村劳动力有序流动,以满足城市劳动力市场的需要,避免对城市就业带来冲击。从促进农村劳动力转移、推进城市化进程、城乡社会经济协调发展的高度来把握和解决好统筹城乡就业问题,还未提上政府工作的重要日程。

进入21世纪,国有企业改革取得重大进展,扩大内需、维护社会和谐稳定、缩小城乡差别、满足国际制造业向中国转移对劳动力数量和质量的要求等,都对统筹城乡就业提出了现实的要求和全新的内涵。党的十六届三中全会明确提出了“五个统筹”的思想,统筹城乡就业,不仅是统筹城乡发展的重要内容,而且也贯穿于其他几个重要统筹之中。由于我国各地区社会经济发展很不平衡,统筹城乡就业的时间也不可能做到整齐划一,从2003年开始,国家正在逐步取消限制农村劳动力转移的一些政策规定,并且明确要求各级政府努力改善农村劳动力转移的环境。2004年开始,国家实施以农村劳动力转移培训为主要内容的“阳光工程”。这些举措对于保障农村劳动力的平等就业权益,无疑具有重要的意义。

2005年以来,从中央高层到国家劳动和社会保障部都对建立城乡一体的劳动力市场给予了高度关注。启动城乡统筹就业被列入国务院关于深化经济体制改革的意见和2006年工作要点中。劳动和社会保障部与2006年8月专门成立了城乡统筹就业试点工作指导小组,并在全国选定了“就业工作基础较好、管理服务能力较强、改革创新积极性高”的48个试点地区,从2006年下半年到2008年底两年半的时间里,在包括就业服务、职业培训、社会保障等在内的城乡劳动者平等就业方面进行探索。

二、统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束

统筹城乡就业,实质上就是区域间劳动力市场的统一和开放。其本质是一种制度安排,是劳动力在城乡间、区域间有序流动和保证劳动力有效交易的一系列机制。作为一种新的制度安排,它的建立就意味着要打破过去已有的制度安排,而旧有的制度惯性必然会影响到新制度的建立。从目前的实践来看,统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。

户籍制度约束。户籍制度是指户籍管理制度,是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。从本质上来看,它是为了使国民可以有效地享有国家的公共产品和承担基本义务,而在尊重国民权利的基础上实行的行政管理服务制度。然而,我国的户籍制度却有着不同寻常的意义,它把我国公民分为城镇居民(非农业人口)和农村居民(农业人口)两大阶层。它对我国社会经济的影响已远远超出了户籍制度本身,成为我国二元经济结构的象征。户籍制度造成了城乡居民在收入分配、劳动就业、社会福利、文化教育等方面的差别。就劳动就业方面的城乡差别来说,当前,我国城乡劳动就业是很不平等的,国家对具有城市户口的失业者尽可能给予充分就业的机会,而对进城谋生的农民工却进行各种限制,只有那些从城镇招收不到职工的企业,如重活、脏活和危险性行业才从农村招收轮换工、协议工。我国现行的户籍制度,虽然在维持社会稳定,控制大中城市人口膨胀,加强城乡人口管理方面发挥了重要作用。但是,它是一种把农民束缚在土地上,维护城乡分割状态,与实施城乡就业统筹和建立社会主义市场经济体制相背离的制度。由于户籍制度的存在,使绝大多数农村劳动力和他们的家属不能得到城市永久居住的法律认可,他们的迁移预期只能是暂时的或流动的,从而形成了我国劳动力迁移中既有流出又有回流的特殊现象。所以,户籍制度破坏了城乡多方面的协调平衡,成为统筹城乡就业难以跨越的第一道障碍。

区隔就业政策的限制。我国的就业政策是一种区隔的模式,这首先表现在地区分割和先后顺序上,这种就业政策应该说是直接适应于过去的户籍管理制度和保证社会稳定目标的基本策略。这种就业政策通常依照“先城镇、后农村”,“先本地、后外地”的原则实施。主要是希望固化人口的居住和活动区域,以方便行政管理。因此,各个地区都是以本区的就业为目标制定相应的政策,与此相反的是,企业生产则是从自身经济利益出发,在效率原则的驱使下,更愿意雇用工资低、无任何社会保险要求的农民工,从而导致城镇失业人员和下岗职工就业再就业的难度加大,并由此造成了我国经济高增长和城镇高失业并存的现象。一些地方政府为了缓解城镇就业压力,还经常运用带有“歧视性”的行政手段,对农民工进行清退或通过各种收费项目来提高农民工进入城市的成本,这些“反失业”的举措,实质上是政府行为失范而带来的一种针对农村劳动者的“用工歧视”政策,它严重破坏了就业竞争的公平性,导致了就业机制的扭曲,成为统筹城乡就业的又一道门槛。

农村社会保障的缺失。社会保障是一个国家或地区以社会的力量,保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系,它提供的对象是全体社会成员。由于我国长期城乡分割的管理体制的存在,社会保障也被分割为城乡二元的保障体系。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等社会保障,而占总人口60%的广大农村的社会保障几乎是空白,几亩薄田既是他们生活的来源又是他们养老的倚靠。就连多次强调的“两个确保”——最低工资保障、最低生活费保障也把农民排除在外。从城镇劳动力流动的角度来看,缺失的农村社会保障同样限制了城镇劳动力的流动意愿,因为如果放弃了城镇的就业机会就意味着放弃相关的养老、医疗等多种社会保障服务而选择没有保障的生活。作为经济理性人,人们很难对这样的选择有所偏好。所以,现行社会保障制度同样成为劳动力流动的障碍,社会保障制度不完善,统筹城乡就业就不能彻底实施。

城乡有别的就业服务制度。由于我国的第二、第三产业多集中在城镇,城镇就成为劳动力需求的主要场所,职业介绍机构和技能培训机构也多集中于城镇,为城镇劳动力和企业提供供求信息,农村劳动力却难以在本地通过这些就业服务机构及时地了解就业信息,这种信息不足和不对称的状况,必然要增加农村人口去城市搜寻就业信息成本。比如,在城镇中进行学习或接受训练,必须支付必要的食宿、交通等费用,这些开支对于较低收入水平的农村人口是无法支付的。所以,农村中缺乏必要的就业服务机构,影响了农村劳动力及时掌握劳动力市场的供求信息和及时做出进行技能培训的决策,对农村劳动力向城镇的转移是不利的。

劳动力市场分割制度。这些年的经济体制改革使我国传统体制下严格的二元分割的劳动力市场被打破,但是劳动力流动性的增强并不意味着进入城市市场的农村劳动力能够获得与城市居民平等的社会经济地位和公平就业的格局。我国目前的劳动力市场依然具有二元特征,即城市社会中普遍存在的“首属劳动力市场”和“次属劳动力市场”。二元的劳动力市场对农村劳动力进入某些行业和岗位设置了制度约束,使得他们只能在那些城市人不愿意从事的领域,以接受较低的工资和没有相应的保险为条件来寻找工作,导致其人身没有任何保障,就业极不稳定。在这种二元分割的态势下,不可能出现完全意义上的劳动力市场,作为要素市场的一部分,劳动力市场的发育不全或二元分割,对整个市场体系的建设和社会协调发展都是不利的。从社会发展的角度来看,二元分割的劳动力市场会加剧城乡之间发展的不平衡,拉大城乡之间的差距,不利于我国和谐社会的构建和新农村建设的顺利完成。

三、统筹城乡就业制度创新的路径选择

统筹城乡就业作为一种理论和制度创新,既需要政府废除旧制度的决心,更需要建立新制度的恒心,可以从以下方面进行制度创新:

建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场。建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的市场体系,按照公平竞争的原则合理配置人力资源,取消限制劳动力在城乡间和区域间流动的不合理规定,打破就业的城乡壁垒和地区壁垒,充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用,为城乡劳动力的就业创造良好的条件和环境。首先是尽快建立起权威和信誉度较高的全国统一的供需信息搜寻与组织和管理制度。在市场导向就业机制下,劳动力供需信息机制运作的状况如何,对城乡失业人员的就业或转移有重大影响。因此,适应市场取向就业制度改革的需要,必须切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设,并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测,及时掌握其供求状况。同时,做好信息的收集、整理、储存、交流、传播和咨询工作,发挥信息的引导作用,为城乡劳动者尤其是农村剩余劳动力有序转移提供优质的信息服务。其次是打破身份界限,统一用工手续和待遇。把进城务工的农民工和城镇就业人员同等对待,按照“按劳分配、同工同酬”的原则,劳动力按价值规律交换。严格招工手续,并落实有关用工政策,破除职工的所有制身份界限,将城乡劳动力纳入统一的保障管理范围,依法规范从业环境,保障城乡弱势群体的各项合法权益。再次是调整政府行为和劳动政策的目标取向,发挥各级政府劳动部门在构建城乡统一劳动力市场中的积极作用。通过户籍和保障等一系列制度创新,提供城乡统一劳动力市场有序运作的制度框架,综合运用法制、经济和信息的手段,从宏观上调控社会失业率和规范市场行为。最后是扩大农村劳务输出组织化程度。整合政府部门、农村基层组织和社会有关组织在促进农村劳动力转移就业方面的作用,开展有组织的劳务输出。加强地区间劳务协作,通过订单培训、定向输出,提高农民外出务工组织程度。

打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度。解决就业矛盾,必须建立和完善劳动者自主就业为主导、以政府法律为基础、以市场为导向的现代就业制度。切实落实“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。一是坚持“人本服务”的理念,落实“就业优先”的发展战略。经济发展战略有两种不同的思路,一是经济优先论,二是就业优先论。我国目前的基本国情决定了中国应当选择“以就业为中心”的经济增长模式,把扩大就业作为一项基本国策。就业作为民生之本和安国之策,作为经济增长的源泉,应当处于独立的、优先的地位。政府应坚持通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系等措施来促进就业,扩大就业规模,努力把失业率控制在社会可承受的限度内。二是以统筹规划和规范用工为基础,建立现代就业制度。认真开展城乡劳动力资源调查,全面掌握城乡劳动力资源状况,制定和实施城乡一体化的就业规划,提供政策保证措施;在就业管理服务、职业培训、维护权益和社会保障等方面做出统筹规划,实现城乡统筹的就业管理,统筹规划人力资源开发利用。城市公共就业服务走出城市,延伸到农村和农民,服务机构普遍向农民工开放,免费为他们提供政策咨询、就业信息、职业介绍和职业指导等基本服务;充分发挥民办职业介绍机构、劳务输出组织的作用,为广大城乡居民提供诚信服务。建立和完善公共就业服务体系,加强和改善针对农民工的就业服务。加强企业劳动用工管理。切实维护城乡劳动者权益。

完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力。针对城乡就业困难群体整体素质不适应岗位需求的现实,通过加强职业教育和培训提高就业能力、工作能力和职业转换能力,解决劳动者素质结构和岗位需求不对接的问题。通过政府加大财政支持农村劳动力转移就业培训的力度,逐步建立起以政府投入为主导,受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加农村劳动力转移培训经费投入的新机制。建立多元化的培训经费保障机制。改变过去单一由就业培训部门承担培训工作的做法,整合各类培训资源,广泛建立培训基地,形成培训网络。建立“多轮驱动”的培训体系。形成政府购买培训成果、城乡劳动者积极参与培训的新机制。

强化政府统筹城乡就业的职能。政府主动选择、统筹规划、实施积极的促进就业政策,在深化改革、促进发展与结构调整中努力扩大就业。首先是以国民经济持续健康增长来带动就业。在制定经济增长目标和产业调整政策时,突出创造就业岗位和扩大就业的战略目标,把创造更多的就业机会作为重要的发展目标,并积极体现到制定国民经济发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观经济政策上来,实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。其次是明确职能定位,为城乡统一劳动力市场发育创造良好的外部环境。为了更充分地发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用,形成以劳动者自主择业、创业为主导,以市场调节就业为基础,以政府促进就业为动力的市场化就业机制,政府必须采取措施建设和完善创业与就业环境。主要措施包括加快法制建设步伐,规范劳动力市场秩序,建立和完善统筹就业的政策体系。再次是构建以就业为核心的公共政策体系,竭力扩大劳动就业。一是把增加就业作为宏观经济调控目标和考核各级政府政绩的重要方面。从统筹城乡发展的角度,应该把增加就业作为考核各级政府政绩的重要指标,将劳动力资源开发利用列入经济投资和规划中,使政府在制定产业政策、投资政策、招商引资、结构调整以及发展新的经济组织时,充分考虑劳动力资源的国情,把创造就业机会作为优先考虑的指标之一。二是加大政策投入以推动高校教育结构改革。解决大学生的就业压力,在高校之间的资源配置上引入竞争机制,以促使高校注重基于市场需求的投资回报,促使其培养出来的毕业生在数量、质量和结构上能与劳动力市场所需求的人力资源相匹配。此外是积极推进劳动预备制度,加快提高青年劳动者素质。劳动预备制度是国家为提高青年劳动者的素质,培养劳动后备军而推行的一项新型劳动制度。政府在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上,建设一批能起示范和带动作用的职业培训基地,提高培训的质量和效益。同时政府应该在职业培训经费上要做好协调、多方筹措,确保青年职业培训的健康发展。最后是扶助就业困难群体,促进社会安定。对于市场就业竞争中的特殊困难群体,政府对其采取特殊援助政策和措施,以避免就业矛盾激化引起社会动荡。主要措施有:一是通过开发或直接购买公益性就业岗位、对吸收就业困难人员的企业实行就业补贴、为困难群体提供免费转岗培训和各种就业服务等帮助其实现就业和再就业。二是实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策,改善创业环境,开展“创业培训”,鼓励个人创业并以创业带动就业。三是通过政府援助下的劳动力退出政策创造更多的就业岗位。

积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。从农民工的迫切需要和实际可行出发,区分轻重缓急,坚持分层次实行不同政策和分阶段逐步推进的原则,先解决农民工最迫切、最急需、最基本的社会保障需求,视社会经济发展水平再逐步到位。一是尽快出台农民工社会保险问题指导性意见,以规范各地工作。二是按轻重缓急逐步推进农民工社会保险工作。目前,最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。三是建立农民工的医疗保障机制。疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作,而且极易使其陷入贫困,这使得大病医疗保障成为农民工的现实需要。四是完善养老保险制度,尽早实现养老保险基础部分的全国统筹,并将过渡性的个人账户制度向国家基本养老保险制度转换。

总之,统筹城乡就业不是单纯的农民进城和人口转移,也不是单纯的城市规模的扩张,它既是一个城乡地域之间各种要素的交融和优化组合的渐进过程,又是一个城乡空间、人口、社会、经济复合演化的结果,是一项复杂的工程。所以,必须从城乡一体化和协调发展的新体制出发,打破有损农民利益的制度壁垒,从国民经济和社会发展全局的高度,把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待,一体化地考虑就业与产业政策、投资政策、社会事业发展政策等,实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。

责任编辑:黄 杰

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C913.2

A

1004-1605(2010)08/09-0164-05

王寅(1963-),男,江苏江都人,中共扬州市委党校行管法学教研室主任,主要研究方向为理论经济;阮衍宁(1953-),男,江苏扬州人,中共扬州市委党校函授处处长,主要研究方向为区域经济。