新农村建设中农民财产权利与利益保护问题探析

杨望远 刘伟红

（山东社会科学院山东济南250002；山东师范大学山东济南250002）

新农村建设中农民财产权利与利益保护问题探析

杨望远 刘伟红

（山东社会科学院山东济南250002；山东师范大学山东济南250002）

三农问题是现今理论界的重要课题，我们需要在依法治国的背景之下，运用法学研究方法从权利义务的平衡入手，解析新农村建设中农民财产权益和利益保护的问题，在这其中特别强调从宪政的维度对农民基本权利的保障缺失的分析。

新农村建设农民财产权利保护

建设社会主义新农村的根本目的就是从根本上改变农村的生存环境，提升农民的生活品质，实现城乡的和谐发展。这一目标背后隐含着的则是人人平等的享有各种权利的基本政治主张，而财产权利的安全则是公民平等的享有各类权利的基础与保障。

一、学界对农民财产权利和利益保护的理论探讨

西方对于权利问题的探讨起源于古希腊斯多葛派有关自然法的理论，这一理论经西塞罗传至罗马法学家，并经过格劳秀斯的发展而逐步确立为欧洲政治法律运行的根本性原则。自然法的基本原则规定了一种法律上的权利概念，它是人们人格独立、自由平等的基础。而自然法与契约论是紧密联系在一起的，近代以来霍布斯、洛克、卢梭、伏尔泰等人对权利问题的探讨也基本上是建立在自然法确立的基本原则以及契约论的基础之上的。但是这些探讨大多是政治哲学、法哲学范畴的讨论，对权利概念的清晰描述并未获得一致认可。所以现代以来亚马蒂亚·森等人提出，与其永无止境的讨论什么是权利还不如将主要精力放于对权利内容问题的研究，这就使得财产权利这一权利的重要内容得到热烈的讨论。

对财产权利的界定，学术界因研究重点的不同而有所差异，如阿道夫·贝利对财产权利的界定是：财产权利就是人（包括自然人和法人）和有形的或无形的财物之间的关系；德姆塞茨则认为产权是界定人们如何收益以及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动；著名财产权利专家劳伦斯·贝克对财产权利的界定是它们是包含于所有权中的那些权利，而法学家霍诺关于对某物之“充分所有权”的内容解释如下：财产权利包括占有的权、使用的权、管理的权、对收入的权利、对资本的权利、安全的权利、可遗赠的权利、没有期限、对有害使用的禁止、执行法院判决的义务、剩余财产处理，总之财产权利就是存在于所有权中的每一项权利和全部权利。

在权利的价值与维护问题上，德姆塞茨指出权利的价值决定了所交换的物品的价值，即权利的价值越大，所能交换的物品的价值越大，而亚马蒂亚·森则指出权利值的大小取决于两个参数，即个人的资源禀赋（所有权组成）和交换权利映射（为个人的每一资源禀赋组合规定他可以支配的商品组合集合的函数），而资源禀赋组合的下降或者交换权利映射的变化都可能引起权利的失败，这实际上是在指出权利的维护受限于个人资源与社会环境两个因素。新制度主义产权学派科斯、阿尔钦等人指出要良好地保护权利者的利益，必须处理好内部性与外部性问题，也就是说只有使产权明晰，才能保护好权利人的利益。而我国学者赵文洪则指出，要维护好个人财产权利，使个人财产权利的价值获得必要保障，必须给予权利人充分的经济自由。

在基本权利的享有、财产权利的内容、权利与利益的维护上，农民与城市居民是平等的。但是在权利保有的基本环境和权利维护的能力上农民与城市居民却又非常不同。近年来我国学者对于新农村发展过程中农民的财产权利问题进行了一系列的探讨，问题主要集中于以下几个方面：

1.对农民土地财产权利问题的探讨。土地问题是当前学术界农民财产权利探讨的重点和核心。王春平等人对农民土地财产权利的探讨是直接针对行政权力的侵权行为展开的，文章分析了行政侵权的原因并提出了相应的制约办法；李长健等人则从博弈论的角度入手探讨了农地流转过程中农民权益受损的现实问题，并提出了强化自治能力、借助中间组织、提升农民技能等维护农民利益的主张；而胡美灵则从农地制度的变迁入手，深入分析了《物权法》、《土地管理法》等对农民土地财权的维护及存在的问题。

2.对农民房产权利问题的探讨。这些探讨一方面是对宅基地换房损害农民利益的问题的探讨，如郑丰田的分析；另一方面则是小产权房建设中农民私利侵害国家利益的分析，如住房与城乡建设部政策研究中心课题组的相关研究。

3.对农民利益表达机制的研究。这些研究一方面梳理了农民利益表达机制的现状及存在的问题，同时也提出了加强自治能力建设、推动基层组织建设等解决办法，如袁金辉、宋崇豪等人的研究。

二、农民财产权利和利益保护中的突出问题及其制度分析

（一）农民财产权利和利益保护中的突出问题

从国家开展新农村建设以来，农民权益保护问题在主体权利意识、权利保护的立法和司法实践、权利实现的法制环境等多个方面都有明显的提升和改善，但不可否认的是农民作为一个庞大而特殊的群体，在其财产权利和利益保护方面存在着很多突出的问题，简单总结梳理，大致集中在以下几个方面：

1.农民的政治权利缺乏。由于受到社会地位、经济条件、文化素质等方面的限制，农民这一最大的社会群体缺乏相应的政治参与权，与城镇居民相比，农民缺乏充分的参政、议政机会与场合。一个突出的表现就是：在我国各级各类权力机构中，农民代表相对较少，与他们在总人口和党员中所占的比重不协调。

2.现行的税费制度设计对农民来讲是权利义务的严重失衡。从税收的角度来讲，现在无论是按起征点还是按税率计算，农民税负都较高；从费的角度来讲，农村基层组织向农民乱收费、乱摊派的情况更是层出不穷。2006年，全国范围取消农业税，农民经济负担有所减轻，但其权利义务严重失衡的局面仍然没有得到全面改观。

3.公共产品的严重匮乏，农民缺乏必要的福利待遇和社会保障。在农村的社会发展中，公共产品的长期缺位，导致了现今农民在医疗卫生、社会保障等各个方面的权利得不到落实，公共产品的投入差距是城乡差距的重大政策原因。农民及农民工子女教育、培训权利，农民依法享有的医疗卫生权利，农民社会救助和贫困救济的权利，农民享受公共设施权利等，都因为没有公共产品供给的制度支撑而无法和城市居民平等地享受到相关权利。

4.农民土地承包权益没有得到应有保障。自农村改革以来，我国确立了家庭承包、统分结合的双层经营体制，土地承包权30年不变已经载入《宪法》和《农村土地承包法》。这些年农村的土地承包关系基本稳定，但是也存在许多损害农民土地承包经营权的问题，如随意调整农民承包地、强迫农民进行土地流转、违法征占农民的承包地、失地和失业农民问题严重等。

5、农民经济状况与城市居民差别日渐增加。工农城乡收入差距除80年代初期由于农村受到改革的实惠而有所缩小外，其余年份都居高不下。特别是进入90年代以来，差距呈进一步扩大趋势，如果考虑到城乡居民收入统计中的误差以及社会负担的差距，则双方的可支配收入、实际生活水平的差距还要更大。

（二）农民财产权利和利益保护中存在问题的制度分析

从法律层面上来讲，农民权益保护问题是农民这一社会群体长期以来权利义务的严重失衡，而这是由于我国长期以来奉行的城乡二元分治制度和工农业不均衡发展造成的，我国立法、执法、司法环节的各种不利因素促成了这一局面的出现。

1.从立法层面来讲，对农民财产权利和利益保护的法律规定在立法层面就存在先天不足的问题。从《宪法》到普通法，从经济权利到政治权利，农民的法定权利在立法阶段没有达到平等的国民待遇标准。立法是制度的源头，他的先天不公造成了我国以户籍制度来划分的城乡二元社会，而城乡分治的局面是现今农民权益保护遭遇困难的一个关键因素所在，这在选举、财税、财产、生命、赔偿方面表现得尤其突出，在往返于城乡之间的农民工身上的身份冲突体现得最为明显。

2.在法的施行之中，现有法律已具体规定的农民权利未能落在实处，利益保护问题进一步突出，特别如教育、医疗卫生、劳动、社会保障方面。国家未能在广大农村普遍建立相关制度体系，使农民权利落实和利益保护缺乏相关的制度和经济基础。

3.从司法实践中的具体情况来看，作为弱势群体，在现有的社会各阶层之中，农民的各项权利更容易受到侵害。由于农民本身的文化知识偏低、维权意识不高、缺乏代言人的现状使农民成为权利极易受到侵害的最大的“弱势群体”，近年来侵犯农民人身、财产权利的恶性行为层出不穷便是验证。执法层面对农民权利的侵害导致了严重的制度性后果，成为农民权益保护的最大障碍。

三、新农村建设中农民财产权利和利益保护的对策建议

要真正解决中国农民财产权利与利益保护问题，就要从权利分析角度人手,真正赋予农民平等的经济权利、政治权利和社会权利。

（一）在立法和实践中尽快实现农民平等的选举权和被选举权

在各级人民代表大会和政协中增加农民代表的名额，代表农民利益参政议政，真正行使当家作主的权利。选举权和被选举权是《宪法》规定的基本权利中最重要的权利之一。在我国的选举制度中，公民在选举和被选举制度中的应然权利上是平等的，但是在宪政立法中我国农民平等的选举权利的实现经历了一个漫长的过程。我国1953年《选举法》明确规定城乡人大代表可以代表不同的选民人数，在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表人口数的八倍，在选举省、县人大代表时，分别是五倍和四倍。1979年全国人大在1959年《选举法》的基础之上制定了新的《选举法》，但是上述比例却没有发生变化。1982年全国人大对1979年选举法做出若干修订，规定全国人民代表大会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市代表人口数分配，省、自治区人民代表大会的代表统一比例为五倍，自治州、县、自治县的统一比例为四倍。1986年全国人大常委会再次修正《选举法》，但城乡代表名额的分配比例没有发生变化。1995年《选举法》将原来规定的省级人民代表大会和全国人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数比例统一修改为四比一，以进一步实现城乡选举权的平等。在刚刚过去的2010年3月14日的《选举法》的修改中，才加入了“每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”的规定。

应该看到，从1953年我国第一部《选举法》开始，到进入二十一世纪的2010年长达近60年的时间里，农民选举权的平等性基本形成了一个渐进的续谱。同时也应该看到，在我国的选举实践中，农民平等选举权利的彻底落实还有较长的路要走。

（二）在《宪法》中恢复居民有迁徙居住的自由

现行的二元户籍制度和一些城市不断变本加厉的就业歧视政策，使广大农民陷入结构性、制度性的机会不公状态，阻碍了他们向上流动，缩小了他们的发展空间，这一现状必须予以改变。在统一主权的国家之内予以公民迁徙的自由是破解这种不公平状态的有效法律手段。1998年10月5日我国政府在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》，其中第12条规定了迁徙自由的范围：第一，合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由；第二，人人有自由离开任何国家，包括其本国在内；第三，上述权利除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制；第四，任何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。

限制我国公民，特别是农民的迁徙自由的法律依据是1958年1月9日生效的《户口登记条例》，该条例确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动等可以迁徙外，没有选择居住地的权利。中间历经五十多年，我国经济发生了天翻地覆的变化，而依该条例建立起来的户籍制度也随之发生了一系列的变化，形成了今天以城乡户籍区别对待的二元结构体系，户籍从城乡身份的差别迅速蔓延到以户籍为基础的社会福利等全方位的差别待遇。它在侵害公民迁徙自由的同时，也妨碍了公民的择业自由和经营自由。恢复迁徙自由首先应在制度上打破依附在城乡户口制度之上的差别待遇，统一城乡户口，废除农村人口与城市人口两种不同的户籍制度，为农民享有平等的公民待遇奠定基础。

随着社会主义市场经济的发展，对社会资源特别是人力资源的流动性要求越来越高，将“公民迁徙自由权”作为公民基本权利纳入《宪法》的要求越来越迫切。在现行的经济环境下，应尽快切断附着在户口城乡差别之上的差别待遇，将户口行政审批制度改为迁徙登记制度，从根本上改变人口迁移方式，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局。

（三）缩小城乡教育差别，实现农民受教育权利平等

受教育权是一项基本人权，受教育权是中国公民所享有的并由国家保障实现的接受教育的权利，是宪法赋予的一项基本权利，也是公民享受其他文化教育的前提和基础，具体包括公民享有从国家接受文化教育的机会和获得受教育的物质帮助的权利。受教育权包括两个基本要素：一是公民均有到学校接受教育的权利，这同时也是公民的基本义务；二是国家提供教育设施，培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。这说明如果缺乏教育的物质保障或法律保障，公民的受教育权也可能是一纸空文。在农民平等教育权利方面，城乡教育的差别和受教育权与户籍制度的挂钩，产生了屡屡见诸报端的“留守儿童”和“民工二代”等社会问题。

由于我国对城乡教育的差别投入政策，导致一般城乡在教育机会和教育条件上存在相当大的差异。现有教育体制中，农民承担了相当一部分本来应该由中央政府承担的教育投资，还有一部分被以“希望工程”的慈善募捐方式分担，投入的不足严重影响到了农村教育的发展。“知识改变命运”，教育之所以列为公民的基本权利，一个重要原因就在于公民可以通过后天教育获得知识和技能，提升自己，在更大程度上获得公平竞争参与社会发展的机会，而受教育权利的不平等在一定程度上扩大了农民在其他方面平等发展、维护权利的差距，具有不平等的源头属性。

（四）保障农民以土地权益为核心的财产权利

土地是广大农民最主要的财产，最基本的社会保障，也是农民区别于其他社会阶层的突出特点。赋予农民长期而有保障的土地使用权，把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利，是保护农民权益的首要之举。值得注意的是，在我国城市化迅速发展的背景之下，新农村建设中出现了很多围绕农民土地权益为核心的财产权利的新问题和新情况。这就要求我们积极改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制；调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系；完善失地农民社会保障体系，建立促进城镇化可持续发展和农民有序转移就业的社会安全保障机制。

（五）确保农民享有平等的社会经济权利

其中具体包括平等的劳动权、平等享受的社会医疗卫生养老等社会保障的权利以及平等的负担国家税负的权利。这就要求我们在国家层面加大中央财政对农民教育、医疗、卫生等公共产品的投入力度。在我国现行体制下，中央政府在发展农村公共产品方面承担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任。同时，各级政府应当按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。落实军烈属优抚政策。积极扩大对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点和西部地区计划生育“少生快富”扶贫工程实施范围。有条件的地方，尽快建立农村最低生活保障制度。在税收层面，积极推进农村税费改革，统一城乡税制，尽快在全国范围内取消农业特产税，中央和地方财政要合理分权，建立规范的转移支付制度。

四、结语

新农村建设中的农民财产权益和利益保护问题是当今理论界的重大课题，“三农”问题的成因和破解关键在于现今法律体系下农民权利义务的极度失衡，造成这种局面的具体原因既有先天的权利不足，也有后天的保护不力。制定完善法律以保障农民的权利固然重要，但如何让法定的农民权利落到实处，却是一个更为重要也是更为困难的问题，通过立法、行政、司法的多元互动，特别是国家经济政策战略方向的调整和农民在政治、经济等各领域的全面参与是解决问题的重点所在。

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责任编辑：刘国春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.05.18

1009-6922（2010）05-57-04

2010-10-11

杨望远（1979-），男，山东兖州人，山东社会科学院助理研究员，上海大学社会学在读博士。主要研究方向：行政法、知识产权法；刘伟红（1977-），女，山东青州人，山东师范大学政法学院讲师，博士。主要研究方向：城市管理、社区管理。