上海社区警务建设刍议

马德世,汪银平

(上海市公安局治安总队,上海 200002)

社区警务英文为 Community Policing,可以说这一概念是城市化、现代化进程的衍生品,因为没有既存的社区以及社区建设,就不可能有当前意义上的社区警务。当然,从内涵上讲,封建社会的乡土自治体系本身就具备了社区警务凸显的零星特征。

一、上海社区警务建设的发展时期

正如有些学者所言,自进入国家之后,尽管没有现代意义上的公共警察,但是社会治安维护机构、基层群防群治组织还是存在的。如中国战国时代,商鞅推行什伍制下的联保联防和连坐制度,是最早的群众性的社会治安防护组织;宋神宗时期王安石变法,推行新的保甲制是我国封建社会完善的基层社会治安防控网络系统[1]。1963年,浙江省诸暨市枫桥镇创造出了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”;党的十一届三中全会以后,枫桥坚持专群结合、群防群治,运用“组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”的“四前工作法”,将大量矛盾纠纷化解在基层,总结出“党政动手,各负其责,依靠群众,化解矛盾,维护稳定,促进发展。做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的新“枫桥经验”,可以说,这些都是社区警务追求价值的充分展现,与社区警务有“异曲同工”之妙。不过,完整、纯粹的社区警务制度则是西方第四次警务革命的产物。

上海公安机关在实施现代警务战略、推进社区警务进程中经历了以下三个时期:

(一)学习期 (20世纪 70年代 -2002年)。警察应是什么角色?对于这一问题的回答历来有“打击犯罪战士”与“社会服务员”之争[2]。自从 1829年英国内政大臣罗伯特·皮尔爵士首创现代警察之后,19世纪早期、19世纪末 20世纪初、20世纪 20年代至 60年代、20世纪 70年代分别开展了以警察正规化、警察专业化、警察现代化、社区警务为标志的四次警务革命[3]。美国在堪萨斯州进行的预防性巡逻试验对现代化警务模式的效用提出了挑战。正如 Klockars所说:“警察坐在车里进行常规巡逻以同犯罪作斗争,其意义如同消防队员坐在消防车里进行日常巡逻以同火灾作斗争一样。”[4]正因为追求警察的职业化、现代化走向了一个极端,美国等西方国家才不得不掉转方向,重新构建现代警务发展战略,回归“警察就是公众,公众就是警察”理念[5]。警察与守法公众结为伙伴,共同预防犯罪,逮捕罪犯,寻求解决隐患问题的办法,以提高生活质量[6]。在此时期,上海公安机关与全国公安机关相仿,着力投入建房、配车、换装等硬件革新,社区警务却仍停留在学习引进、个别特创的时期。

(二)探索期 (2002年 -2007年)。2002年,公安部杭州会议正式提出,全国公安机关要坚持专门工作与群众路线相结合,积极实施社区警务战略,公安部与民政部联合发布了《关于实施社区警务的指导意见》。2006年 9月,公安部在广泛调查和听取各方意见的基础上作出了《关于实施社区和农村警务战略的决定》。2007年 9月,党的十七大报告提出要改善和加强城乡社区警务工作,中国社区警务建设的新高潮[7]至此进一步掀起。这一时期,上海公安机关因地制宜地颁发了《关于进一步加强社区警务建设的若干意见》,大力加强警务室建设,累计建成地区警务室 1314个,初步形成了社区民警“夯实鲜活的人口信息基础,培育密切的警民感情基础,建立良好的工作伙伴基础,构筑牢固的安全防范基础,掌握准确的信息资料基础,强化扎实的专业管理基础”六大基础工作职责。

(三)推进期 (2007年至今)。2006年 9月,公安部下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》。上海公安机关紧密贴合上海实际,在充分调研的基础上,拟定了《关于上海公安机关实施社区和农村警务战略的工作方案》。至此,上海公安机关拉开了推进社区警务工作的序幕。特别是公安部南京会议后,上海公安机关出台了《关于进一步加强社区和农村警务工作的指导意见》,依托公安部大力倡导的加强信息化建设、执法规范化建设、构建和谐警民关系“三大建设”,重点推进社区警务、实有人口、虚拟社会“三项管理”,正在逐步构筑形成以社区警务为核心的、具有上海特色的现代警务机制。

二、上海社区警务建设的理念更新

上海公安机关在选择实施社区警务时,首先便明确了社区警务的核心内涵,解决了从传统警察乃“专政工具”、“暴力机器”向突出警察服务角色的理念、观念转变问题。对于社区警务,美国罗斯威尔国际执法学院认为是:“通过运用解决问题以及社区合作关系,促进和支持组织策略,解决根源问题,减少人们对犯罪和社会动乱的担忧。”美国休斯顿警察局则认为:“社区警务在警方与社区之间建立了一种联盟,目的是通过双方的努力,创造更美好的邻里生活。”Robert Trojanowicz似乎完成了进一步提升:“社区警务应该是一种全方位服务的哲学理念,是一种个性化的警务活动模式,警察常驻某一地区巡逻、工作,与居民一起发现社区的问题,处理社区的问题。”[8]

上海公安机关广泛汲取了上述概念的合理之处,并进行了具有中国或称上海特色的有益扬弃,达成了一致的思想认识,即社区警务是一种主动的警务模式,它的含义是立足社区,营造社区的凝聚力,利用社区资源,汇聚整合依靠社会公众力量来扼制犯罪,先发制敌,逐步实现社会治安的良性发展。它的核心是密切警民关系,依靠群众发动群众,达到共同预防犯罪,维护社会治安的目的。社区警务的导向是让更多的警察走向社区、走向街面,融入社区、融入群众,真正走出打不胜打、防不胜防,跟着案件走的被动局面,变被动为主动。

三、上海社区警务建设的特色创新

为实现“发案少,秩序好,社会稳定,群众满意”的总体目标,上海公安机关千方百计调动每位责任区民警的积极性和创造性,坚持求计于民、问计于民,注重挖掘发挥社区组织资源,积极寻求在社区防范打击违法犯罪问题的互动响应,开创性地形成了责任区警种联动、警民沟通、警社合作以及外部考评等四大机制。其中,最具特色及代表意义的是:

(一)建立各警种联动实体警务室及网上警务室。上海综合考虑辖区面积、人口数量、经济状况、治安情况等因素,以现有警务区为基准,组合、划分若干个责任区,社区、治安、巡逻等各警种相互配合,共同开展人口管理、社区防范、治安管理、治安巡逻、打击破案等警务活动,充分发挥责任区民警警种合力。但这一举措并非“一刀切”,而是根据区域实际分成三种不同类型:一是已建立专职巡警队和执法办案队(责任区刑侦队)的派出所,在责任区内配置若干名社区、治安和巡逻民警,执法办案队(责任区刑侦队)探组对应责任区;二是未设专职巡警队和执法办案队(责任区刑侦队),警力相对充裕的市郊接合部、郊区派出所,则建立社区、治安民警联勤模式;三是治安状况相对平稳、警力在 20人以下的郊区派出所,实行社区民警在责任区一包到底、综合运作的勤务模式。每个责任区设警长 1名,实行警长负责制。警长负责统筹、协调责任区各项警务工作,对责任区内的民警有考评、奖惩建议权。上级单位在定职、定级、表彰奖励以及岗位补贴等方面给予警长一定的政治、经济待遇,将其作为培养派出所领导的岗位,并设立警长助理岗位,由责任区民警轮流担任,切实增强责任区民警的主动意识。截至目前,上海已在 308个地区派出所设置 3781个警务区。

此外,上海公安机关以构建“大情报信息平台”体系为蓝本,以推进“一八五”(即一个网络基础、“派出所综合信息应用平台”等八大平台、“应急联动指挥信息系统”等五大系统)信息化建设为契机,配套开展了网上社区警务室建设活动。网上社区警务室作为实体社区警务室向互联网的延伸和补充,本着实体社区警务室统一标志、统一配置的建设原则,设置了基本概况、警情通报、警民互动、信息公开、网上办事等栏目,社区民警每天至少 2次对网上社区警务室进行浏览,收集、下载各类动态类信息。对预约类咨询问题,在 2个工作日内予以答复;对于政策类咨询问题,最长不超过 7个工作日予以答复;对举报、投诉类信息,按相关程序办理,在 5个工作日内将是否受理结果答复网民,并在规定时限内办结。可以说,网上社区警务室作为借助互联网关注民生、便民利民、问计于民、密切警民关系的重要窗口,不仅能够提高办事效率、节省警力资源,而且能够及时汇总、掌握不少动向性、内幕性信息,有利于实现管理方式从重机轻人到人机并重的转变,进而逐步实现治安管理及应对防范的时空前移[9]。

(二)推行警社合作机制。为了更好地实施社区警务战略,美国市议会、警察局、消防局、建筑与规划局、房产管理局、公园管理局、缓刑局、假释局、社会服务机构、卫生机构等部门联合组成社区警务行动队,实施了电话报警计划等一系列具体战略措施[10]。香港则是由来自各行各业 4500人组成辅助警察队,定期接受完备的训练,协助警务人员进行人群管理、重要部位驻守及社区巡逻等工作[11]。上海虽然没有专门组织起类似成建制的社区辅助力量,但是上海公安机关亦十分注重社区内社会力量作用的发挥。恰如有学者所述,伦理规范、禁忌、习惯、传统等社区非正式控制机制是人们在社区公共生活的过程中约定俗成的结果,是维护社区公共秩序的第一道屏障。而警察的执法是维护社区公共秩序的第二道屏障[12]。社区有许多“比警力更持久且更有效的潜在非正式的社会控制资源”未被利用,一个成功的犯罪预防体系应是建立在社区和警察间建设性关系上的[13]。一方面,在维护 (社区)秩序时,警察的基本任务是为社区本身的非正式控制机制提供增援。警察是不能替代它们的,而且警察亦不可能有额外的资源来替代它们。另一方面,警察又必须为这些非正式的控制机制提供援助,因为非正式控制机制不能很好地发挥作用的地方,往往就是社区问题之所在[14]。“警察的职能应由‘划船’转变为‘掌舵’”,“因为没有一个机构能够控制当前犯罪必需的所有资源,有效的犯罪控制要求非执法界、非政府机构的部门和个人以及全社会的共同参与,形成分散的、多机构参与的警务网络”[15]。

在推进新一轮社区警务建设中,上海公安机关自觉摒弃了公安“一家独大”的自闭思想束缚,通过建立健全责任区“平安工作站”的联动协作功能,主动谋求整合政府职能部门、街道 (乡镇)、居 (村)委会、协管员队伍等社会资源,与之建立完善良好的工作伙伴关系,充分运用社会力量反哺解决社区治安问题。一方面,完善街道(乡镇)、居(村)委会、物业公司等社区相关管理部门的会商协作,发动社区党员、治安积极分子、居民群众、企事业单位职工、离退休人员、外来务工人员等充实群防群治力量,充分发挥上述人员在维护社区稳定和安全中的作用;另一方面,加强对社工团体的支撑协助,鼓励社工、志愿者对责任区内吸毒人员、刑释解教人员、社区闲散青少年的帮教管理及社区矫正对象的监督、考察、管理和教育感化,充分依托居 (村)委人民调解委员会,移交纠纷调处案件,提高纠纷化解效果,减少社会矛盾,切实推动责任区内治安防控措施的落地见效。

(三)引入外部考评机制。美国警学家李·布朗在《美国纽约市的社区警务》一文中曾指出:“实行社区警务后,在机关内部,评价工作的奖励标准也将改变,奖章不仅授予战斗英雄,对善于解决问题的警官更要颁发奖章。”[16]孟建柱部长在 2008年 11月 18日全国公安机关领导干部电视电话会议上亦提出,各级公安机关要始终坚持把人民群众的安全感和满意度作为检验公安工作的根本标准,教育引导广大民警从人民群众最关心的小事做起,积极主动地为群众做好事、办实事、解难事,以实际行动向群众传达党和政府的温暖,真正把工作做到老百姓的心坎上,努力构建和谐警民关系。上海公安机关在社区民警技能的培育中,不仅注重要求“三懂四会”(懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧,会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动),更要求每位民警要做到“三个不放过”,即不放过任何一个释放善意的机会,不放过任何一个为民服务的机会,不放过任何一个与社会和公众沟通的机会,牢固树立以人为本、服务至上思想,主动为社区群众提供全方位的安全优质服务。

在对民警工作绩效进行评定时,上海公安机关坚持社会评价、注重绩效、客观公正、鼓励创新原则,设定群众安全感、满意度等外部评价指标不低于30%的考评权重,通过委托社会团体或专业调查队伍组织实施等形式,选取辖区居民代表、居 (村)委干部、楼组长、治安积极分子、群防群治队伍人员,企事业单位和行业场所负责人、从业人员及安保负责人代表,各级人大代表、政协委员、警风警纪监督员、知名人士,以及需要重点帮助、联系和关注的人员(如城市低保户、农村特困户、孤寡老人、来沪务工人员、案件报案人、办事群众等)等覆盖面广泛的测评对象,开展对居住地(工作地)治安状况评价等 30余项问题的问卷调查,全面了解吸纳社会意见,不仅为确认民警工作成绩提供依据,更为进一步落实修补、改进措施提供有效参考,在自我完善与提升中体现公共管理价值,不断改善社区治安环境,最终确保实现推进社区警务建设更好地服务群众的初衷。

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