上海市张江镇征地农转非群体社会保障现状的研究

胡敏捷

上海市张江镇征地农转非群体社会保障现状的研究

胡敏捷

随着市郊城市化的发展，市郊农民因土地被征而进行着农转非的角色转变。为了帮助该群体顺利完成生活角色的转换，针对该群体的社会保障政策则显得尤为关键。以上海市浦东新区张江镇为例，深入剖析上海市郊征地农转非群体社会保障现状，审视转型期社会特殊社保政策的作用及其社会影响。

征地农转非群体；社会保障；利益群体

为了让农转非群体在失去土地后能适应新的社会生活，顺利完成角色过渡，制定和推行针对该群体具有补偿性质的社会保障政策就显得尤为关键和重要。本文以上海市浦东新区张江镇为例，通过实地调研，深入剖析上海市郊征地农转非群体的社会保障现状，以更好地审视转型期社会这一特殊社保政策的成效及其对农转非群体本身和地区社会发展所造成的深远影响。

一、张江镇征地农转非群体社会保障现状

张江镇位于上海市浦东新区，2001年12月由原先的张江镇和孙桥镇合并为一镇。虽然此地区农转非群体社保政策的推行发展是上海地区的典型代表，但是由于其所处区域的特殊性和社保政策推行的相对较早，使其本身有着一定的特殊性。

（一）张江镇征地农转非群体社会保障的特殊性

浦东新区是上海财政收入较高的行政区域之一。良好的财政为其推行针对征地农转非群体的社会保障政策提供了重要的支持，这也是其政策出台最先、社保标准起点较高的原因所在。但也为其今后征地农转非群体社保政策的发展及其社会影响留下了隐患。

张江镇作为上海市郊推行征地农转非群体社会保障措施的典型地区，其社保政策的推行始终走在上海市的前列。在20世纪90年代初就逐渐开始由“谁征地、谁吸劳”的安置政策向“经济补偿+社会保障+就业服务”的保障措施过渡，但由于征地年份、征地区域、征地的建设项目、征地单位的性质以及被征地或被集体收回土地人群数量的不同，使得十几年来形成了很多种针对农转非群体的社保政策。

在上海市出台相关社保政策后，该地区为了与市里的政策接轨，于是便降低了此类社保的补偿保障、补偿水平。因此，张江镇征地农转非群体社会保障就呈现出种类多，而补偿保障、补偿力度反而下降的奇怪局面。虽然征地农转非群体的社保政策本身在变，但其补偿保障的对象依然是同一地区的同类人群，保障力度的不一致及保障水平的下降，必然会使征地农转非群体产生了一定程度的内部分化，为该地区的社会生活安定带来了负面影响。

（二）征地农转非群体社会保障推行的代表类型

第一类为20世纪90年代早期出现的由农民转为自由职业者的类型（其户口也完成了农转非）。当时的补偿措施仅是为被征地人员提供2万元左右的一次性经济补偿。这类群体的数量大致为2100多人，他们在早期是没有社保政策补偿的，也不安排就业。但在2003年，为保障此类人群的利益，在自由职业者自己支付原先补偿金的20%的基础上，镇政府为其补缴纳了从过去直至其法定退休年龄15年的上海市城镇职工养老和医疗保险（以下简称“城保”）。也就是说，此类人群在达到国家法定退休年龄（男性60岁，女性55岁）后，能享有与城市居民同等的养老和医疗保障。

第二类为1992年以后由于开发项目征地而完成农转非的那部分人。在针对这部分人的保障措施中，原先一次性的补偿没有了，而直接转换为其每月按时全额缴纳上海市城镇职工养老与医疗保险，直至其到达法定的退休年龄。缴纳标准与第一类相同。

第三类是2002年以后按照浦东新区政府第240号文件之规定，执行新的征地人员补偿标准及社保政策的那部分人。具体做法是：为未达退休年龄的16-60岁的男性、16至55岁的女性一次性缴纳15年的城镇基本养老和医疗保险，以解决这类人群养老的后顾之忧。其目的是为了推进农转非人群的就业问题。

第四类为2003年10月20日以后执行上海市政府《上海市小城镇社会保险暂行办法》（以下简称“镇保”）标准的那部分人。张江地区也配合实施了该新的社保方案。其做法被称作“土地换保障”，即在没有被征地和撤销村编制的情况下，当地人将土体承包权交还给集体而换取社会保障。具体保障措施是：为16岁-54岁的男性群体、16岁-44岁的女性群体缴纳15年的小城镇基本养老、医疗保险，以及补充养老和医疗保险；对55岁-60岁的男性、45岁-55岁的女性、还未达到法定退休年龄的群体，在其自愿选择参加镇保的前提下，缴纳30年的基本养老、医疗保险及补充养老和医疗保险。这类小城镇社会保障政策在张江地区沿用至今，总共有11149人参与了此类保障。

从以上四类保障措施的转变来看，虽然它们在细节上有诸多不同，但是最明显的变化便是从“城保”向“镇保”转变。这个转变在一定程度上可视为浦东新区政府的保障政策向市政府的政策接轨造成的，其保障等级是降序发展的，“城保”和“镇保”在保障标准上不同，“城保”的整体水平高于“镇保”。这个现实情况引起了当地农转非群体的最大争议。“镇保”的推行加速了征地农转非群体内部的利益群体分化，也为社会矛盾的产生埋下了潜在的隐患。

二、关注社保差异中的利益群体格局

张江镇征地农转非群体的社会保障，矛盾主要集中在“城保”与“镇保”的养老金、医疗费用的承担差距上。当地农转非群体从社保的利益角度出发，自然演化成了城保群体和镇保群体。当地还存在着另外一个参保群体，那就是在征地时达到征地养老年龄段、参与原本在浦东推行的征地养老办法的那一类群体，他们所获得的养老金和医疗补助与城保、镇保的退休人员所获得的补助也是不同的。从征地农转非社会保障受益群的角度看，当地的利益群体基本可分为以下三类：

第一，征地养老群体。其原先不属于城保、也不属于镇保范围，其养老金发放水平也是最低的。医疗方面，虽然每月都有医疗费，并采取报销制，但其整体水平比起城保来还是有一定差距的。2007年4月，浦东新区决定将这些征地养老群体转入镇保体系，并为其保留了原先的月医疗费报销制度。这样一来，与镇保相比，他们在医疗方面相对更优越。同时，政府还为其缴纳了2万元的补充养老保险，使这部分人的养老金收入水平有了明显的增长。2007年政策转变后，这部分人的保障水平又上了一个台阶。虽然征地养老群体目前的保障水平依然不高，但这次的转变给此群体提供了一次受益机遇，不仅提高了他们的实际保障水平，更为此类群体成员提供了一种向上的心理空间。再加上此类群体都为老龄人员，他们本身十分朴素，生活开销不大，易于满足现有的生活水平。因此在新的社保利益群体格局中，此类群体相对稳定、平和。

第二，城保群体。此类群体虽然都参加了城保，但是他们在具体参保年限、其他补助方式等方面都各自不同。同时，此群体成员本身的就业态度也不同，一部分人在城保的保障下又重新找到了工作，提高了生活水平；而另一部分人则不愿工作，他们宁可吃低保、等到退休。这些都决定了我们不能将当地城保参与者简单地看作为一个同质群体。此群体内部有不同的分化和不同的利益追求。只有当问题的焦点聚集在“城保”与“镇保”的差别上时，此城保群体才能被视为一个相对统一的群体。“城保”群体原本与“镇保”群体并不存在矛盾冲突，因为导致此结果的并不是城保参与者本身。但是我们应该看到，由于保障水平的不同，必然导致群体的生活水平、地位格局发生变化。城保群体由于制度设置的原因，成为了由于征地而获得较多利益补偿的群体。

第三，镇保群体。从当前及今后的社会保障收益来看，镇保群体无疑会处在社会矛盾的中心。该群体的不满主要体现在：一是镇保的保障力度、保障水平相对于城保而言，是比较低的；二是与同样是因征地而农转非的另一部分群体相比，他们没有获得一样的保障标准，这种期望值的降低造成了他们内心上不公平感和相对的剥夺感。这一结果是由制度设置造成的，各级政府都有责任。镇保的保障身份，不仅分化了当地征地农转非群体，更使其本身在完成市民化的过程中产生了困难，这将影响镇保参保者的心理状态，容易激化矛盾。镇保群体的稳定无疑是张江地区和谐发展的重点，政府应该出台相关的补助措施，进一步减少镇保的劣势。

目前无法断言张江地区利益群体格局今后的变化，但是这与本地区征地农转非社会保障政策的公平性、延续性和推行方式有着极为密切的关系。对于征地农转非各利益群体来说，需要的是一种切实可盼的社会保障水平的上升空间，而社会保障政策就应该负起实现民众期盼的责任。

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C913.7

A

1673-1999（2010）08-0027-02

胡敏捷（1984-），男，上海人，同济大学（上海200092）政治与国际关系学院社会学专业2007级在读硕士研究生，研究方向为城市社会学。

2009-11-25