海关在保障全球贸易安全与便利中的定位

○范筱静

（上海海关学院 上海 210204）

一、全球贸易安全的界定

1、贸易安全的涵义

维基百科中没有对“贸易安全”和“全球贸易安全”定义。关于传统的贸易安全的定义，国内学者的表述有两种：“一个国家的对外贸易在面临来自国内外不利因素的冲击时，通过参与国际竞争和加强国际合作牢固地控制或占有国内外市场，从而为本国经济的发展提供良好的国内外生存环境。”“贸易安全是国家经济安全的重要组成部分，它保护正常的国际贸易交易能够顺利进行，使国际贸易成为国内经济发展的调整器，还能有效防范因别国经济波动对本国经济造成的影响。一国的国际生产参与程度、国际经济关系和贸易政策等因素都会对其贸易安全产生影响。”

经济方面的专家一般都将考量国际贸易安全的指标归纳为几个方面，如国际市场的参与程度，如果一个国家对外贸易总额占生产总值（GDP）的比值相对较高，则该国经济受国际市场影响的潜在安全风险就更大；参与国际经济组织的程度，通过政治、社会、军事、外交等各种手段来维护与主要贸易伙伴的贸易关系，可以防范潜在的贸易波动等。

有学者认为人们对贸易安全的认识有一个发展过程，大致分为三个阶段：第一阶段，消除国家贸易障碍，获得国家贸易利益的萌芽阶段；第二阶段，化解国家贸易风险，维护国家贸易安全的战略阶段；第三阶段，打击恐怖主义对国际贸易的破坏，保证世界贸易安全的国际联盟阶段。很多学者对于国际贸易安全威胁和恐怖主义活动等同，在翻译工作受字面意思所限尚情有可原，但是在著书立文中也将打击恐怖主义等同于保障国际贸易安全的全部内容则是欠妥的。

本文认为，国际社会对贸易安全的认识和理解不能孤立地分为三个阶段，贸易安全应是一个内涵不断丰富、利益平衡日益复杂的发展过程。国际社会对贸易安全思想萌芽于第一次世界大战后，源于各国急于恢复经济、遏制战争、维护世界和平的初衷。该期间，国际贸易的增长使国际经济体系相互依赖性显著增加，各国国内经济对海外经济的发展更加敏感，国际贸易与国际经济安全联系更加紧密。90年代后，对外贸易在许多国家增长中扮演越来越重要的角色，国家贸易安全被理解为减少贸易摩擦、消除贸易障碍、推行贸易自由化，这些国家纷纷将此上升为保障国家贸易利益的政策目标。2001年“9·11”恐怖事件转变了世界对贸易安全仅受市场波动影响的单一认识，而将恐怖主义、跨国犯罪等人为破坏性因素作为国际贸易安全的首要威胁。对恐怖主义威胁国际贸易安全的关注从2001年后国际组织和各个国家，尤其是发达国家制定的纷繁的条约、协定和措施中可见一斑。

2、供应链安全的涵义

我国国家标准《物流术语》对供应链的定义是：“供应链（SupplyChain）是生产及流通过程中，涉及将产品或服务提供给最终用户活动的上游与下游企业，所形成的网链结构。”供应链的提法在欧美发达的国家里也只有不到20年的历史，所以供应链的定义尚不一致，界限也不十分明晰，学者和民间组织对供应链的定义也不尽相同。但大都包含三个内容，一是描述采购、供应管理相关联、用来表示与供应商之间的关系；二是注意与其他企业的联系，注意供应链的外部环境，认为它应是一个“通过链中不同企业的制造、组装、分销、零售等过程将原材料转换成产品，再到最终用户的转换过程”；三是注重围绕核心企业的网链关系，强调以核心企业为中心所结成的战略伙伴关系。

综上，供应链安全的定义可以归纳为从原材料采购到最终产品达到最终用户整个过程的安全，这种安全需要网链上所有参与企业的自身安全保障，并需要企业间结成战略同盟来保障。概而言之，即整个过程的安全和全体参与者的安全协作。

3、全球贸易安全与全球供应链安全关系（Secureglobaltrade＆amp;Securitytotheglobalsupplychain）

通过以上对贸易安全与供应链安全涵义的澄清，可见全球贸易安全与全球供应链安全并不等同，而且是完全不同的概念。全球贸易安全的范围要远远大于全球供应链安全的范围，全球供应链安全是全球贸易安全的应由之义。全球贸易安全的考量标准很多，它不仅要求生产、流通等整个环节的安全，还要靠国家政策、外贸依存度、参与国际经济的程度、与他国关系的状态等众多的考量指标来衡量。

4、《全球贸易安全与便利标准框架》中“安全”的解读

《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《框架》）指出“国际贸易是经济繁荣的基本推动力”，“全球贸易体制极易被恐怖分子利用，造成对整个世界经济的严重损害”，“海关在加强全球供应链安全、通过征收税款和便利贸易为社会经济发展作贡献等方面有着独特的地位”，“世界海关组织有必要制定一项战略，用以保护全球贸易安全，加快而不阻滞贸易的流动”。可见，《框架》中“安全”主要是指“恐怖分子的利用”和“恐怖主义袭击”。但同时，《框架》也指出，加强海关管理仅是保护国际贸易供应链中的一个步骤；在保障贸易安全方面，海关虽起到关键作用，但是不可能由海关单独完成，必须有政府最高层参与，由多个行政部门共同完成。

《框架》在前言的第二部分列明了七项目标和原则，最终目标是在安全的前提下保证货物的国际贸易供应链顺畅流动。可见，《框架》保护的安全是供应链的安全，范围有限，而并非整个贸易领域的所有安全；《框架》在肯定了海关在保障国际贸易供应链安全的同时，也基于海关只是众多保障环节一环的立场，明确了海关的职责，即执行统一的供应链安全与便利标准、适用一体化的供应链管理、加强能力建设、加强海关与海关间的合作、加强海关与商界的合作。

二、贸易安全与贸易便利的辩证发展关系

1、历史上的贸易保护主义时期——以国家贸易安全为主

贸易保护主义，通常简称保护主义，是一种为了保护本国产业免受国外竞争压力而对进口产品设定极高关税、限定进口配额或其他减少进口额的经济政策。它与自由贸易模式正好相反，后者使进口产品免除关税，让外国的产品可以与国内市场接轨，而不使它们负担国内制造厂商背负的重税。

贸易保护政策，是指国家对商品进出口积极加以干预，利用各种措施限制商品进口，以保护本国商品在国内市场免受外国商品竞争，并向本国商品提供各种优惠以增强其国际竞争力的主张和政策。主要采取关税壁垒和非关税壁垒两种措施。

在自由竞争资本主义时期，较晚发展的资本主义国家常常推行贸易保护主义政策，削弱外国产品的竞争力，保护国内的幼稚产业。发达国家则多提倡自由贸易，贸易保护主义只是用来作对付危机的临时措施。到了垄断阶段，垄断资本主义国家推行的贸易保护主义已不仅仅是抵制外国商品进口的手段，更成为消减国内日益激烈的社会矛盾、对外扩张、争夺世界市场的手段。

2、自由贸易推动贸易便利化发展

自由贸易政策是西方国家自由竞争时期的产物，国际社会一直在不遗余力的推进世界市场的自由贸易。随着自由贸易的发展，必然要求实行贸易的便利化，排除阻碍要素跨境流动的障碍，而贸易的便利化则是自由贸易深化的前提条件。

（1）许多政府间和非政府组织，如世界贸易组织（以下简称为WTO）、世界海关组织（以下简称为WCO）、亚太经合组织（APEC）、联合国贸发大会（UNCTAD）、联合国欧洲经济委员会（UNECE）都一直从多边或区域角度对贸易便利化问题给予关注，希望进一步减少和消除阻碍要素跨境流动的障碍、降低交易成本、建立高效的贸易便利体系。

按WTO的定义，贸易便利化指简化和统一国际贸易程序，包括海关手续、国际运输、贸易保险和支付，以及过境时必须履行的正式程序和手续。《多哈部长宣言》规定了贸易便利化工作小组的工作内容。WCO的贸易便利化主要指海关程序的简化及标准化，并经制定了《京都公约》。APEC合作集中于贸易投资自由化、便利化和经济合作等经贸领域。随着时间的推移，贸易便利化议题不断澄清和推进，在1998年逐步被作为一项单独的议题进行重点讨论。

（2）企业识别计划。《京都公约》的实施直接引发了“时时守法管理”理念，从海关监管和监管对象互益的立场出发，通过运用先进的技术，识别守法、信用度高的企业，给予其较少的法律负担和查验干预等，并集中有限资源对高风险货物和行业及企业进行监管。

瑞士海关的“阶梯系统”是“时时守法管理”的成功实践。瑞士海关的阶梯系统的初衷是有限的海关资源能够应对贸易的无限增长，为此必须建立一个系统以识别那些守法的企业，并为其提供奖励和便利，同时将有限的海关资源配置到高风险的领域。

3、贸易保护主义的复辟——新贸易保护主义

新贸易保护主义是对第二次世界大战后贸易自由化倾向的反省，形成于20世纪70年代中期。期间，资本主义国家经历了两次经济危机，经济出现衰退，陷入滞胀的困境，就业压力增大，市场问题日趋严重。尤其是在战后贸易自由化中起领先作用的美国，在世界市场的竞争中，日益面临着日本和欧共体国家的挑战，自20世纪70年代开始，从贸易顺差转为逆差，且差额迅速上升。在这种情况下，美国率先转向贸易保护主义，并引起各国纷纷效尤，致使新贸易保护主义得以蔓延和扩张。西方发达国家不断引入环境、知识产权、劳工标准等非关税贸易壁垒作为限制发展中国家商品进入本国的借口。

4、近期贸易保护政策——安全至上，便利次之

美国“9·11”恐怖主义袭击等恐怖活动迫使西方国家一度放弃了多年来自由贸易政策，而采取严密的安全保卫和严格的过境检验检疫方案，甚至把安全的防范延伸到供应链的所有环节，时间上则提前到进口货物国外装运的阶段。安全第一、过度紧张的安保措施是与简化和统一国际贸易程序相违背的。

过度强调安全阻碍了便利，消融了多年来国际社会、WTO在贸易便利方面的努力。如果说全球化的方向和标准是由西方发达国家引领和制定的，但是发展中国家也从中获利，并不断在谈判和利益妥协中争取了自身的利益，也正在借此发展国内经济。西方发达国家再次对贸易安全的宣扬，在一定程度上成为“新贸易保护主义”的延续和一个更有效的非关税贸易保障措施。

5、走向平衡，强调贸易安全的措施应更有利于贸易的便利和参与企业的发展

《框架》在目标和原则中阐述了“促进货物在安全的国际贸易供应链顺畅流动”的宗旨；在四个核心要素中规定了“成员海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利”；在两大支柱中确立了“海关与商界伙伴关系”。可见《框架》将贸易便利化与贸易安全紧密联系在一起，力求两者的平衡。

美国制定安全对策的理念就是为海关查验的目的而有效地将边界向外延伸，取得外国政府和企业的参与，加强国内外的协作，并承诺参与配合的私营企业得到贸易上的便利。如集装箱安全计划（CSI）向全球海运贸易网的战略性港口派驻美国海关官员，与当地海关合作，在集装箱运往美国之前就进行甄别并确定高风险目标；海关—商界反恐伙伴计划（C-TPAT）则是争取供应链各环节涉及的部门合作，并给予合作部门以便利。

但国内外理论界对目前《框架》和各国在贸易安全和贸易平衡方面的美好愿景和现实效果仍不乏有怀疑的声音。如世界海关组织专家DavidWiddowson认为一些经济体借供应链安全之名，对进出口贸易施加了偏重的规则方面的干预，实际上阻碍了世界经济的发展。而且在目前的国际形势下，一个政府当局要明确反对这些强制性规则以国家安全为名的推行是需要极大的勇气和胆量的。

三、海关担负保障贸易安全与促进贸易便利的重任

1、海关保障贸易安全和促进贸易便利之路

几个世纪以来，海关一直都充当国家“守门人”的角色，所有的进出口贸易都必须经过海关当局检验、征税，这种监管、征税的公权力强大而无处不在。甚至人们把海关在国际贸易往来的角色简单化为“为了干预而干预”。后来国际社会开始不能接受海关的无理由干预，于是提出了“干预例外”的原则，即只有在法律规定情况下，只有确定了危险的情况下才能够干涉。此时也就进入“贸易便利化”帝王规则盛行的鼎盛时期。恐怖主义通过以供应链为突破口对全球安全的威胁又重新强调了海关作为“守门人”的角色，国际社会和各国纷纷赋予海关征税、监管、知识产权保护等职能之外的安全保护职能，甚至直接将海关合并到边境与安全保障部门（如美国）。全球经济一体化的脚步从来没有停止过，各国都能从一体化进程中获得利益，安全防范不可能永远处于最高级。在紧张和严格的实行安全措施后，经济还是要发展，贸易流通的便利化还是现实问题，因此平衡贸易安全与贸易便利的最终任务便成为海关目前和今后长期的工作宗旨。

应该说，2001年美国在遭遇“9·11”恐怖袭击事件后，国际社会意识到全球贸易体系在面对恐怖犯罪和有组织犯罪时的薄弱性。在原来立足于边境负责国际贸易事务的基础上，国际社会又赋予海关保障全球贸易安全的新使命。新的安全保卫使命使海关关注点从传统的“进出口地”转向涵盖货物从起运地到目的地的供应链的整个过程。

2、《框架》对海关的定位

《框架》在引言中强调“海关在加强全球供应链安全、通过征收税款和便利贸易为社会经济发展作贡献等方面有着独特的地位”，“海关独立的权力和专业知识，使得它能够并应当在全球贸易安全与便利方面发挥核心作用”，“海关拥有其他政府部门所没有的重要权力，即查验进出境及过境货物和物品的权力”，“海关也拥有拒绝货物进出境和加速进境的权力”，“海关可要求提供有关进口货物的信息，也经常要求提供出口货物的信息”。

海关在保证贸易安全方面起着关键性作用，但这一任务不可能由海关单独完成，必须有政府最高层的参与，由政策层的影响来推动政府部门间的协调。同时，维护贸易安全与推进贸易便利是实现自身价值的双重价值目标，也是海关塑造自身职能的重要机会。偏离这两个价值目标或者孤立地追求某一价值目标，均会使海关改革与发展的进程遭遇挫折与困境。

四、结论

《框架》内的贸易安全，不是一国的贸易形势和受国际市场影响的程度，仅是供应链过程和参与因素的安全；不是供应链所涉全部安全内容，而是防止恐怖主义袭击的安全。贸易安全与贸易便利在历史上经历了此消彼长的历史发展过程，目前是以两者的平衡为价值取向。海关在全面贸易安全与便利具有重要、关键作用，但是还要依靠本国政府当局、供应链各环节的部门企业配合，甚至是他国政府和海关当局配合与合作。

我国政府和海关应保持清醒的立场，借助《框架》倡议积极调整我国贸易安全与便利相关政策，为我国企业走出去提供便利和支持，既要积极参与全球贸易安全和便利及海关规则的制定，筑巢引凤，配合国家建立国际航运中心、贸易中心等方略的实现；又要维护捍卫国家主权利益，防止发达国家借全球贸易安全之名推行本国标准，阻碍我国贸易便利化和贸易流通。

（注：本文受上海海关学院法律系海关法教育部特色专业项目和上海市教育委员会科研创新项目（人文社科类）“贸易便利与安全视角下的中国海关法制建设新思路”资助。）

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[8]李文健：海关改革与发展的价值目标——推进贸易便利与维护贸易安全不能顾此失彼[J].上海海关学报，2006（12）.