澳门检察院建制的启示

乐 锋

(中国政法大学,北京 100088)

澳门检察院建制的启示

乐 锋

(中国政法大学,北京 100088)

澳门特别行政区的检察制度在回归后已有很大改变,它一方面对葡国法律制度有所承袭,另一方面又作出了自己独特的改革,呈现出与内地截然不同的特色,其特殊的“一院建制,三级派任”制度又对内地有着极为现实的启示。

澳门;检察院建制;一院建制;三级派任

一、澳门检察院的结构

澳门检察机关在回归之前的名称是“检察官公署”,组织上隶属于葡萄牙检察官公署,只是作为一个派出机构的形式而存在于澳门,从人员到职务都与葡国一致,并且检察官公署具有行政属性,附设于法院内。澳门完整意义上的检察院是随着 1991年《澳门司法组织纲要法》的颁布而正式建立起来的,这时澳门检察院“在一定程度上仍被视为葡萄牙检察官公署在澳门的延伸”[1],最高长官为“共和国助理总检察长”。由此可以看出,检察机关还没有完全独立的法律地位,表现出一定的附属性。随着1999年澳门回归祖国,在《澳门特别行政区基本法》和《澳门特别行政区司法组织纲要法》的框架下,一个完整、独立的澳门检察机关才正式建立起来。

澳门检察院的结构呈现出与其他国家和地区截然不同的形态,既没有设置与澳门法院相对应的三级检察院,也没有将检察院附设于法院内部,而是开创出了独具地方特色的“一院建制,三级派任”体制。

(一)“一院建制,三级派任”

所谓“一院建制”,是指虽然澳门法院分为终审法院、中级法院、第一审法院 (包括初级法院及行政法院),但并不设置与三级法院相对应的三级检察院,而是只设置一个统一的检察院,无等级之分。

所谓“三级派任”,是指检察院虽然只有一个,但与法院工作相对应,分别由三个级别的检察人员(即检察长、助理检察长和检察官)进驻法院,进行日常工作。具体做法是,在终审法院设置驻终审法院办事处,由检察长代表检察院进行工作,必要时由助理检察长协助检察长的工作;在中级法院设置驻中级法院办事处,由助理检察长代表检察院;在第一审法院设置驻初级法院办事处和驻行政法院办事处,由检察官代表检察院,在案情严重复杂或涉及公共利益时,也可由助理检察长代表检察院办理案件。

另外,由于初级法院涉及的案件数量巨大,工作较为复杂,在初级法院除了设置驻院办事处外,还设有独立运作的刑事诉讼办事处,与驻院办事处形成相互配合的关系。二者的具体分工是:刑事诉讼办事处负责接收刑事案件材料,领导警察机关的侦查活动,采取扣留、扣押等强制措施,作出提起公诉或归档 (不起诉)的决定。驻初级法院办事处则负责在刑事诉讼中出庭支持公诉,监督法院的审判活动和判决的执行;在民事诉讼中代表政府、公法人、无行为能力人和失踪人;在劳动纠纷中代表劳工利益出面调停;在未成年人案件中担任未成年人的监护人。由此可见,刑事诉讼办事处与驻院办事处分别掌控不同的诉讼阶段,前者主要是对庭审前的事务负责,主要对侦查及是否起诉把关,后者则主要负责出庭及公共代理事务。

(二 )评价

澳门检察院的“一院建制”适应了澳门地区地域狭小、人口不多的特点,在精简机构设置的同时也有利于充分利用有限的司法资源应对大量的案件。“三级派任”则是很明显地带有葡国派任制的影子,在法院内部设驻院检察机构的做法也是对葡萄牙检察制度的一个传承,同时又明显偏离了大陆法系的表征。

这种制度的优势是:一是集权化。一院体制使检察院拥有独立完整的建制,权力高度集中化,有利于减少权力的传递层级,弱化各层次的自主能力,使检察长更有效地掌控检察权,适宜于垂直领导的检察体制,表现出一定的行政化倾向。这种后果虽然是对澳门检察院的司法定性的一种偏离,但无疑会使检察院具备更加快速、高效处理案件的能力,符合检察权积极主动的天性。二是中立性。一院建制的检察院对周边权力的不当干扰有着天然的免疫力,单一的院制使所有检察人员都直接隶属于检察长的统辖,不受“任何干涉”,尤其是不受现实政治权力的影响。因此在行使检察的时候,能够以垂直领导作为独立行使职权的屏障,保持不偏不倚的姿态。三是高效率。“三级派任”的形式使驻法院检察官能在自己的职权范围内对案件充分行使权力,是一种“独立办案”的形态,不会凡事都要经过检察长批准,造成事务拖沓,保障了检察官身份的独立性,能够大大缩短办案时间。四是司法性。检察院的司法属性,保证了检察院与法院的平行关系,能有效防止检察院“当事人化”,强化了检察院的法律地位,符合检察工作“全面、客观”的要求。

但这种体制也有缺陷。首先,办事处冲突。如前所述,第一审法院中的刑事诉讼办事处与驻法院办事处各自负责刑事诉讼不同的阶段,负责侦查事务的刑事诉讼办事处检察官与负责起诉工作的驻法院办事处检察官之间由于工作标准的不同,难免会导致认识冲突,这样在检察院内部就已经形成了一种部门间的冲突,导致了工作上“不必要的重叠”[1]。其次,易导致随意性。由于检察官被派驻法院,使得检察长对各个检察官的工作不能及时地掌握和实施控制,对一些关键问题的把关难免会出现偏差,这也是派驻制度的一个通病。

二、启示

澳门检察院“一院建制,三级派任”的特色制度是上承葡国检察建制的传统,下启新澳门检察院制的一个创造,其蕴含之法律思想是很值得内地借鉴的,具体表现在以下几个方面。

(一 )独立性

澳门特区在检察院的独立性上下足了功夫,《澳门特别行政区司法组织纲要法》中规定的“不受任何干涉”就是一个明证。内地检察院在独立性方面只有《刑事诉讼法》第 5条的规定:“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但在实效上是大打折扣的,这实际上是以法律的形式公开允许党、人大等对检察工作进行干涉。当然,党的组织领导、人大的宏观监督对检察工作的公正开展无疑有着重要的保障作用,但现阶段的权力错位现象发生得比较普遍,党和人大有意无意地侵蚀着检察权的空间,造成检察工作独立性不够,易受外界影响的形象也日渐“深入民心”,长此以往,这必将形成遏制检察权良性发展的桎梏。相较之下,澳门法律为检察机关建立的保护网将任何干涉都排除在外,使法律上没有可钻的漏洞,为整个制度奠定了良好的基础。

(二 )司法权属性

澳门将检察院定位为司法机关,是在强调检察权的独立性及其与法院享有的平等地位,这与检察权的性质应是契合的。在检察权产生之初,就肩负着其历史使命:“一是改革封建纠问式诉讼,防止法官专权擅断;二是控制警察滥用权力,防止警察国家的梦魇重现。”[2](P116-117)按此理论,检察权天生即具有分割法官权力与控制警察权力的任务,这是有充分的理由的。一方面,法官的权力亦即审判权向来都被各国公认为司法权,从其中分割出去的部分权力自然也就应该是司法属性;另一方面,警察的权力属行政权无疑,现代法治国家对行政权的监督无外乎由立法权和司法权来承担,显然,检察权绝对不应有立法的属性,作为行政权力制约因素另一方面的权力就只能是司法权了。可见,将检察权定义为司法权还是有其相适应的理由的。

相较之下,由于深受前苏联检察制度的影响,我国《宪法》和《人民检察院组织法》对检察院的定位是“法律监督机关”,而又未对“法律监督”这个词有更为深入的解释。实务界习惯性地将检察院与法官共同归为司法机关,而理论界对我国检察院性质的争论已是多不胜数,如司法权、行政权、法律监督权等,甚至还有类似“司法性法律监督机关”[3]之类的综合版本。这些论述各有其理论支撑,这里并不打算对各种观点进行评价,只是想借以说明我国法律对检察院定位不清给实践带来的困惑。道理很简单,与其将检察权定位为一个富有创造性的法律监督权,还不如像澳门的做法一样,将其定义为一个理论已成熟的类型,这样做至少不会浪费现有的学术资源去对“法律监督”这个前苏联过渡性质的检察权概念进行可能颗粒无收的探讨。

(三 )“一院建制 ,三级派任 ”体制

澳门“一院建制,三级派任”的检察院建构适应了其本土人口少、地域小的实际情况,在节省司法资源的同时又能充分发挥检察院的作用,是一个比较成功的创造。“这种方式既适应了在三级法院履行检察职能的工作需要,又符合检察一体制的统一性要求,同时有利于有效地指挥、统一检察改革与行动,符合高效与经济的原则。”[4](P366-367)同样是司法资源紧缺的内地是不是可以从这种做法中汲取营养呢?已有学者提出我们是否可以在内地省级行政单位内实行此模式,具体来说即“全省设立一个检察院,省市县三级派任”[5]。笔者认为这种做法很有实际意义。

首先,目前内地检察院数量繁多,各院编制虽在不断扩张,但真正有实际工作能力的却远远不能达到编制的数量,冗员的增加无疑只是白白耗费了有限的司法资源,还造成办事效率的低下。较高级别行政单位实行检察院一院建制,可以有效调度司法资源,择优配置检察人员。

其次,排除地方干扰。由于内地检察院实行的是双重领导体制,既要听命于上级检察院,又要受本级权力机关的领导,这种体制很容易使检察院暴露在地方权力的觊觎之下。办案经费由地方权力机关掌控检察院的中立性名存实亡。若检察院只设置在较高行政级别单位中,则有能力摆脱地方上“土皇帝”的不当干预,避免沦为完全听凭权力机关调遣的工具。

最后,在高级别行政单位内设立检察院“有利于树立和提高检察机关和检察官的权威和威信”[5],改变目前检察院数量繁多、地域分散、权威性不足的状况,用一个较高级别的检察院来统一司法标准,以提升检察院的形象。

[1]何超明.澳门检察制度概况及展望 [J].学术研究,2000,(6).

[2]林钰雄.刑事诉讼法 (上)[M].台北:元照出版有限公司,2004.

[3]张建.内地与澳门检察制度的比较及互为 [J].检察实践,2005,(4).

[4]龙宗智.检察制度教程[M].北京:法律出版社,2002.

[5]谭世贵,李建波.试论澳门检察制度对内地的启示[J].河南省政法管理干部学院学报,2007,(5).

Abstract:The prosecutorial system in the Special Administrative Region ofMacao has been changed a lot since 1999,on one hand,it kept certain elements of the legal system of Portugal,on the other hand it executed peculiar reformation.As a result,it presents distinct characteristics,and the special system of“sole prosecutorial department,three-level appointment”can practically enlighten mainland China.

Key words:Macao;Construction of prosecutorail department;Sole prosecutorial department;Three-level appointment

(责任编辑:宋孝忠)

The Enlightenment of the Construction of ProsecutorialDepartment in Macao

LE Feng
(China University of Political Science and Law,Beijing100088,China)

D926.3

A

1008—4444(2010)04—0126—03

2010-06-03

乐 锋(1985—),男,江西东乡人,中国政法大学刑事司法学院 2008级诉讼法学专业硕士研究生。