产品召回制度比较研究

王 勇

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

产品召回制度比较研究

王 勇

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

我国产品召回制度建立比较晚。与英美法系和大陆法系一些发达国家、地区相比,我国产品召回制度很不完善,主要存在下列问题:现有产品召回法律位阶过低,缺乏权威性;执法主体体系不健全;缺乏权威、公正、中立的检测机构;产品召回的对象范围比较狭窄。可通过下列措施完善我国产品召回制度:制定、完善相关法律;明确政府各职能部门的分工,严格执行监督职能;设立公正的检测机构,统一认定标准;扩大产品召回对象的范围。

产品召回;比较;存在问题;完善

伴随着科技进步,产品的种类越来越丰富,结构也越来越复杂,市场竞争在科技的推动下不断加剧,旧的产品不断淘汰,新的产品不断涌现,产品的更新换代周期在不断地缩短。为了取得市场竞争的优势,企业的普遍做法是加快新产品研究开发和生产速度,尽量缩短新产品面市的时间,期望以时间上的竞争优势来占领市场。企业的这种市场竞争战略客观上为自己取得竞争时间上的优势发挥了重要作用。但不可避免的、随之而来的问题是新产品在未经充分试验的情况下进入市场毫无疑问会增大技术风险的概率和产品缺陷的可能性。缺陷产品给社会带来的损害远远地大于普通的不合格产品,受缺陷产品损害的消费者是弱势群体,由于信息的不对称,他们很难掌握制造商设计、生产中的缺陷证据,在追求利益最大化的企业面前,消费者应该获得的合理赔偿和应该获得的信息难以实现;缺陷产品数量大而且对社会的危害大而广,仅靠单一的消费者起诉不足以引起制造商重视并消除危险和对其进行惩戒,必须有政府力量的介入才能最大限度地维护公众的人身、财产安全。缺陷产品召回制度正是在政府的介入之下,及时地消除产品缺陷的一种有效制度。

产品召回制度,是指产品的生产商或者经销商在得知其生产、进口或经销的产品存在可能危及消费者人身、其他财产安全的缺陷时,依法向政府部门报告,及时通知消费者,并从市场和消费者手中收回有问题的产品,予以更换、赔偿的积极有效的补偿措施,消除缺陷产品的危害风险。〔1〕我国产品召回制度建立比较晚,很不完善。他山之石,可以攻玉。本文通过对英美法系和大陆法系一些主要国家、地区的产品召回制度的比较,找出我国产品召回制度存在的问题,并借鉴域外发达国家产品召回制度之立法经验,完善我国产品召回制度。

一、英美法系国家产品召回制度

(一)美国产品召回制度

产品召回制度发轫于 20世纪 60年代的美国,最早适用于汽车领域。美国作为最早踏入工业化社会的国家之一,工业化大生产的操纵者与消费者之间的利益冲突也最早凸显出来。由于缺陷汽车造成大量的道路交通事故,给消费者人身和财产造成了很大危害,引起了民众的极大不满。一位叫做拉尔夫的律师呼吁国会制定汽车安全法规,要求汽车公司对“问题车辆”进行善后处理。同时,日本的汽车工业由于受到其本国政府的大力支持,积极进入海外市场,美国逐渐成为日本最大的汽车销售市场,美国的汽车制造商面临强大的外部压力。在国会的支持下,《国家交通与机动车安全法》首先确立了汽车召回制度 。随着汽车领域实施缺陷产品召回的成功,美国在许多领域都确立了缺陷产品召回制度,比如食品、药品、肉、禽和蛋及玩具、医疗设备、化妆品等等,几乎囊括了所有基本的、重要的产品〔2〕;与此相一致亦通过了诸多立法,如《消费者产品安全法》、《儿童安全保护法》、《联邦肉产品保护法》、《食品、药品及化妆品法》及《交通召回增加责任与文件》等,并成立了专门机构来具体管理缺陷产品的召回工作。

目前,美国主管产品召回的政府机构共有 6个,分别负责不同领域的产品。分别是:(1)美国消费品安全委员会,主要负责一般消费品的召回;(2)食品与药品管理局,主要负责除肉、禽和蛋类制品之外的食品、药品、化妆品、医疗设备等的召回;(3)农业部食品安全检验局,主要负责肉、禽和蛋类产品的召回;(4)美国环保署,主要负责可能对环境造成破坏或污染的产品如机动车辆、农药等的召回;(5)国家公路交通安全管理局,主要负责监管汽车、儿童安全座椅、摩托车及相关设备、轮胎等产品的召回;(6)美国海防警卫队,主要负责监管娱乐船、艇及其配套产品的召回。〔3〕

美国消费品召回的一般程序包括:缺陷报告或投诉、初步危害评估、产品缺陷鉴定、召回确认和召回计划的制定、召回信息发布、实施召回、验收和终止召回等。召回种类分为自愿召回和强制召回两种。在美国,产品责任可适用惩罚性赔偿制度,如果产品存在缺陷,具有不合理的危险,经营者对此故意隐瞒或者漠然置之,造成消费者人身、财产损害,可能被课以惩罚性赔偿金,赔偿金额有时候非常巨大。这就敦促企业在发现产品存在缺陷时,自愿召回,防止重大的损害发生,这有利于对消费者的保护。

(二)英国产品召回制度

在英国,产品召回分为自主召回和强制召回。一般情况下,英国的产品召回都是生产者或进口商自主实施的,而强制召回是在《公平交易法》第 32节规定的两种情况下,由主管消费者事务的大臣命令的:一是产品不符合其描述的安全标准;二是主管大臣认为产品可能引起人身伤害,并且产品提供者没有召回产品或没有采取令人满意的措施将产品召回。同时英国也有一些具体分管产品召回的部门,如:Energy Safety Service负责电子产品,Ministry of Health负责食品、药品、医用设备和有毒物质,Ministry of Transport主管汽车、坐椅安全带、头盔等产品。同美国和澳大利亚一样,这些部门也主要是对召回进行信息监控和协助,而协助主要体现为给生产者或产品供应者提供咨询和帮助其通过各种渠道发布召回信息。

(三)澳大利亚的产品召回制度

澳大利亚的产品召回制度在吸取美国的经验之外,还具有极其鲜明的自身特点。〔4〕主要体现在其普通法上,是由其产品责任法确立的。澳大利亚的产品责任适用的是过错归责原则,它要求生产者和销售者承担对产品的注意义务,即不得提供具有制造、设计或警示缺陷的产品。这种规定的直接结果就是,要求生产者、销售者承担产品售后的注意义务,即发布缺陷警告和回收缺陷产品,从而奠定了澳大利亚的产品召回制度的形成基础。澳大利亚有关产品召回的具体规定主要见于 1974年的《联邦贸易实践法》。根据该法,未能履行产品售后注意义务就构成错误诱导、欺诈行为,联邦总检察长将对其生产或销售的产品发布不安全的警告,且在生产者或产品提供者不采取令人满意的措施阻止危害的发生时,负责消费者事务的总检察长就可以命令其召回产品。《联邦贸易实践法》第 65条 F(1)节规定,若产品具有造成人身伤害的危险,生产者或销售者不主动召回产品,又不采取措施防止产品致害,则生产者或销售者将被强制性地要求召回产品。值得注意的是,澳大利亚的产品召回制度在美国的基础上又使用了“产品提供者”的概念,在一定程度上扩大了承担缺陷产品召回义务的主体。这主要是考虑到产品可能在销售、储存、运输等过程中对出现不合理的危险,且消除这种危险的义务不适宜完全由生产者来承担。澳大利亚专门设有缺陷产品召回网,在网上及时发布有关产品召回的信息。消费者可随时通过网络了解自己使用的产品是否存在缺陷,是否在召回之列。

二、大陆法系国家、地区产品召回制度

(一)法国产品召回制度

由于欧洲市场上出现越来越多的缺陷产品并造成人身、财产的严重损害,危害了社会公共利益,为统一和协调共同体成员国的产品责任法,保护消费者和产品使用者的利益,欧共体通过了《关于对有缺陷产品的责任的指令》,试图在消费者健康和安全以及防止消费者物质损失方面提供有效保护,并授权各国依据指令制定本国的缺陷产品法律 。法国也适时建立了缺陷产品召回制度。法国的缺陷产品召回制度也是相当广泛的,其主管产品的机构为公平贸易、消费和欺诈监督总局,总部位于巴黎。该机构下辖 101个地方办事处,8个实验室和 1个网络组织。〔5〕法国的缺陷产品召回的法律规定是 1984年 1月 29日生效的《消费者保护法》。该法的L221-5条对缺陷产品的召回作了一般规定。公平贸易、消费和欺诈监督总局负责督促检查并可能发出强制召回通知。但是该法仅是框架法,没有直接提出产品召回,只是要求将产品回收进行更换、修理或退货,只有在一定的情况下才实施强制措施,如,产品缺陷引发严重的安全问题,或生产者对安全问题的反映不充分。与英美等国不同的是,法国的生产者在决定采取召回措施时,没有通知行政当局的义务。虽然《消费者保护法》的 L221-5条款授权当局针对可能对消费者造成直接和严重伤害的产品发出产品强制召回令,不过当局实际上很少通过发布政令的方式来进行强制性的产品召回,而是鼓励生产厂商自行进行产品召回。只有当问题商品对消费者构成严重威胁,或生产厂商对存在的安全问题没有给予应有的重视时,当局才会通过法律手段强制生产厂商实行召回。主管部门公平贸易、消费和欺诈监督总局往往是通过专业杂志或有关网站来了解召回的信息。实践当中,法国的汽车厂商采取了一种所谓的“无声召回”模式,即当车主将产品送到专修店进行例行保养或维修时,专修店根据厂商的要求就产品危险问题予以检查,检查内容一般不告知产品的购买者。但这样的做法有不周到之处,因为许多车主不在专修店修车和保养,许多问题车辆因此得不到应有的检查和修理。因此法国的缺陷产品召回制度不尽如人意。法国正在进一步完善产品召回方面的有关法律法规,主管当局也正在试图改变自己的形象,努力成为能够在厂商处理安全问题时提供专业知识的对话者。〔6〕

(二)日本产品召回制度

日本有关产品召回的立法始于 1969年,典型地体现在汽车产品的召回上。当时日本的汽车生产商私下召回有缺陷的汽车的行为在美国受到了揭露,对日本汽车生产和出口造成了巨大压力。日本政府就汽车安全问题制定了《道路运输车辆法》、《道路运输车辆安全标准》和《机动车车型款式制定规则》等法规,严格规定了召回的程序、范围和处理方式等,增加了“汽车制造商应承担在召回有缺陷车时应公之与众的义务”的内容,并由国土交通省负责监督执行。近年,日本对其他产品的召回立法在汽车产品召回制度的基础上也有所进展。

(三)台湾地区产品召回制度

台湾受西方发达国家的影响,于 1994年确立了产品召回制度。关于召回制度,台湾的规定还算比较完备。台湾地区的召回立法体现在《消费者保护法》中。其《消费者保护法》第 10条明确规定:“企业经营者于有事实足认其提供之商品或服务有危害消费者安全与健康之虞时,应即回收该批商品或停止其服务。但企业经营者所为必要之处理,足以除去其危害者,不在此限。”“商品或服务有危害消费者生命、身体、健康或财产之虞而未于明显处为警示标示,并附载危险之紧急处理办法者,准用前项规定。”第 36条规定:“直辖市或县(市)政府对于企业经营者提供之商品或服务,经第33条之调查,认为确有损害消费者生命、身体、健康或财产,或确有损害之虞者,应命其限期改善、回收或销毁,必要时并得命企业经营者立即停止该商品之设计、生产、制造、加工、输入、经销或服务之提供,或采取其他必要措施。”〔7〕在召回对象上,台湾的召回制度针对所有存在缺陷的产品,是全面的召回。因此,台湾的召回规定更全面,更到位,更有利于保护消费者权益。在缺陷产品召回的适用范围上,台湾则将召回扩大到警示缺陷。在消费者利益与经营者利益的平衡方面,台湾更趋向着重保护消费者的利益。就召回方式而言,台湾规定的方式有改善、更换、销毁、回收和其他必要措施。召回方式的差异在于召回制度针对的对象不同,台湾的对象是所有有缺陷的产品,因此针对汽车以外的其他产品可能适合采用销毁和其他必要措施。召回程序上,台湾的规定也是包括主动召回和指令收回。在召回主体上,因召回方式不同使召回过程中涉及不同的主体。台湾规定召回的责任主体涉及“直辖市或县(市)政府”、生产者、制造者、加工者、输入者、经销者等经营者。台湾的缺陷产品召回制度较好维护了消费者的权益,提升了产品质量,促进企业创新,创造了良好的消费环境。

三、我国产品召回制度

2002年《上海市消费者权益保护条例》中首先规定了产品召回制度,该条例第 33条第 1款规定:“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷,即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对消费者人身、财产安全造成危害的,应当立即中止、停止出售该商品或者提供该项服务;商品已经售出的,应当采取紧急措施告知消费者,并召回该商品进行修理更换或者销毁,同时应当向有关行政管理部门和行业协会报告。”2004年 3月 15日,由国家质量监督检验检疫总局、国家改革发展委员会、商务部和海关总署共同制定的《缺陷汽车产品召回管理规定》正式颁布,该规定是我国以缺陷汽车为试点首次实施的产品召回制度,标志着我国产品法律制度进一步走向成熟。2007年 7月 24日国家质量监督检验检疫总局制定了《食品召回管理规定》和《儿童玩具召回管理规定》,对食品和儿童玩具的召回又作出了规定。2007年 12月 6日国家食品药品监督管理局制定了《药品召回管理办法》,对药品召回作出了规定。目前,我国产品召回对象扩大到四种:汽车、食品、儿童玩具和药品。

四、我国产品召回制度存在的问题及对策

(一)我国产品召回制度存在的主要问题

虽然我国的产品召回制度已经初步建立,但仍面临着一些急需解决的问题。

1.现有产品召回法律位阶过低,缺乏权威性。

在产品召回制度发达的国家,产品召回制度均被规定在国家一级法律之中,并辅之以完善的配套法律制度。而我国《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》都属于部门规章,法律位阶低,权威性差。

2.执法主体体系不健全。

目前我国国家质量监督检验检疫总局负责缺陷汽车、食品和儿童玩具召回的组织和管理工作,食品药品监督管理局负责药品召回的组织和管理工作 。但国家质量监督检验检疫总局还承担着全国数万种产品的质量监督检验检疫工作,监管任务过于繁重,将影响产品召回制度的实施。

3.缺乏权威、公正、中立的检测机构。

产品是否应该召回,关键是看产品存在的缺陷是否已危及到消费者人身、财产安全。这不是由消费者,也不是由经营者自行确定,需要检测机构通过科学的检测确定。第三方检测、认定是召回制度建立的一个重要环节。这里不仅要求有切实可行的参照标准,还要有一批专业过硬、技术精湛、设备精良的检验人员和检测实验室。当前中国没有独立公正的检测机构,更无从谈及相关的检验技术手段,也缺乏相关的法律规定。

4.产品召回对象的范围比较狭窄。

发达国家产品召回对象几乎包括所有消费者日常生活的必需品。我国产品召回的对象仅限于汽车、食品、药品和儿童玩具,范围比较狭窄,很多日用品,如电脑等还不在召回之列,而这些产品如果存在缺陷,对消费者造成的危害也比较大。

(二)完善我国产品召回制度的对策

1.制定、完善相关法律。

完善的产品召回立法是建立“产品召回制度”的前提。没有完善的法律,建立“产品召回制度”是不可想象的。因为依法规范厂商的经营行为,依法检测认定产品,依法强制厂商召回缺陷产品是产品召回制度的基本运作方式。综观实施产品召回制度的国家,无一例外都是经济立法高度完善的国家。

一直以来,国内外厂商在我国都私下采取一些召回措施,对于他们认为有安全和重大质量缺陷的产品进行回收。如神龙富康开创了国产汽车厂商私下主动召回缺陷汽车的先例;联想 2002年 3月曾紧急召回三款 V6系列笔记本电脑。但仅靠厂商的觉悟还不够,因为缺陷产品召回费用开销一般是很大的,一些品牌意识淡薄的厂商很可能为避免支付大笔费用而对缺陷产品遮遮掩掩。保护消费者的权益,要有普遍性的强制性的法规制度,要让厂家无条件召回有质量缺陷的产品,这样市场经济的秩序和消费者的权益才能够得到更好的保证。

我国应尽快制定《中华人民共和国产品召回法》,或者完善《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律,在这些法律中增加产品召回的规定,从而提高我国产品召回法律的位阶,提高其权威性。

2.明确召回主管部门的分工,严格执行监督职能。

召回制度也有局限性,不可能完全杜绝市场上的隐瞒、欺诈行为,如果没有强有力的监管制度作为保证,召回很容易流为形式。目前国际上通行的做法是,按照产品的类别确定监管,美国就是这种做法的成功例证。我们在确定监管机构时,按照不同产品由不同机构管理,各个政府职能部门之间必须有一个明确的分工。由一家机构对一种产品实现纵深管理,对产品生产销售的各个环节负责,这样做避免了对产品的多头管理或无人管理。

就汽车而言,我国目前对于汽车产品的安全、环保、质量等方面的行政管理政出多门,国家机械局、环保局、质量技监局、工商局、商检局、交通部等,职能交叉或重叠增加了召回制度实施的困难。在日本,消费者要举证只需找一家,即政府的运输省,在美国消费者也只需要找一家,即政府交通部所属的全国公路交通安全管理局(NHTSA)。

3.设立公正的检测机构,统一检测标准。

产品危害评估在产品召回制度中具有重要意义。因为只有当产品缺陷的危险程度构成产品危害时,厂商才有必要召回问题产品。〔8〕这就必须设立中立、公正、权威的产品检验第三方机构,不仅应具有技术属性,而且还应具有法律属性,属于法律仲裁机构,必须保持中立性和权威性。同时,只有制定出了我国自己的产品质量检测认定标准,才谈得上对问题产品进行判定和处罚,强制厂商召回。在制定标准时,可以参考国外的相关标准特别是欧盟的标准。

4.扩大产品召回对象范围。

产品召回制度的建立是为了保护消费者的权益,保护公共安全,因此,召回的对象除了汽车、食品、儿童玩具、药品以外,应该覆盖所有的消费品,凡是存在缺陷,危及消费者人身、财产安全,破坏生态环境、侵害公共利益和其他有安全问题的产品,都应该在召回范围内。

〔1〕李曙光.经济法学〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2007.

〔2〕李学祥.美国产品召回制度及其启示〔J〕.工商行政管理,2005,(5).

〔3〕陈学章.从一般消费品召回透视美国产品召回制度〔Z〕.http://www.quality-world.cn/guanli/3883.html.

〔4〕李晔.缺陷产品召回制度研究〔D〕.山东大学硕士学位论文.

〔5〕佟波.欧共体产品责任指令〔J〕.国际经济合作,1993,(10).

〔6〕谢日平.论缺陷产品召回制度〔D〕.对外贸易大学学位论文.

〔7〕涂富秀.海峡两岸产品缺陷法律责任法律制度比较研究〔J〕.发展研究,2005,(6).

〔8〕荆媛媛.我国产品召回法律制度的完善〔D〕.兰州大学硕士学位论文.29.

Comparative Studies of the Product Recalls System

WANG Yong
(Henan Judicial Police Vocational College,Zhengzhou Henan 450011)

The foundation of product recalls system of our country is quite late.Compared with the UK-US legal system and some developed countries and area from mainland legal system,product recall system of our country is very imperfect,mainly with the following problems:The legal position step of the existing product recalls is excessively low,lacks the authority;The law enforcement body system is not perfect;Lacks authoritative,fair,and neutral examination organization;The recalled object scope is quite narrow.The product recall system of our country may be consummated through the followingmeasures:to formulate and consummate the related law;to make clear the government depar tments’s various Functional division,and fulfil exactly the surveillance function;to set up the fair examination organization,and unify the recognizing standard;to expand the object scope of the product recalls.

product recall;compare;existing prolem;consummation

DF41

A

1672-2663(2010)01-0068-04

2010-01-12

本文系 2008年河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目《产品召回法律制度研究》的阶段性成果。

王勇(1970-),男,河南西峡人,河南司法警官职业学院法律系副主任,副教授,河南省学术技术带头人,主要从事经济法学研究。

(责任编辑葛现琴)